關于進一步完善跨國銀行法律監管的思考
全球化是當今世界一體化的必然結果和核心內容，對世界經濟的進一步發展產生了廣泛而深遠的影響；這其中跨國的迅猛發展在與服務中發揮著越來越重要的作用，是金融全球化的主流，聚集了全世界的目光。截止至2004年6月，共有19個國家和地區的62家跨國銀行在我國設立了204多家營業性機構，其中100家已獲準經營人民幣業務。另外還設立了211家代表處，在華外資銀行的資產總額已達715億美元，比2003年底495億美元增加了44.4%，占中國銀行業資產總額的2%，跨國銀行已經成為我國金融體系中的一支重要力量。在我國即將全面開放本國金融業務的今天，跨國銀行監管正面臨調整和完善，研究這一問題對我國跨國銀行法律監管的完善具有重大的現實意義。筆者認為應從以下幾個方面進一步完善跨國銀行法律監管。
1．借鑒巴塞爾協議，與國際慣例接軌，建立一種有效銀行監管模式。
良性的金融監管法律體系在立法上必須具有前瞻性，必須突破20世紀以來為導向的立法模式。因此，需借鑒巴塞爾銀行監管委員會的成果，筆者認為我國在跨國銀行監管法的構建中必須確立一種有效銀行監管的模式。具體而言，這種有效銀行監管的理念應包括以下要素：監管的主要目標應在于保持金融體系的穩定與信心，從而降低存款人與其他債權人損失的風險；監管者應鼓勵建立良好的公司治理機制，強化市場透明度與市場監督，從而提高市場的約束力；監管者必須具備操作上的獨立性與實施監管的手段與能力；監管者必須全面了解各類跨國銀行業務的性質，并盡可能確保銀行自身能進行適當風險；監管者必須使各個銀行的風險水平得以評估，并對監管資源作相應的分配；監管者必須確保銀行具有充足的資源來承擔風險；監管者應與其他監管者密切合作，特別是要建立銀行監管的國際合作機制。
此外，為了突破我國傳統上慣有的“重設立，輕監管”的模式，在有效銀行監管安排中，也有必要重申審慎性的持續監管。如在巴塞爾銀行監管委員會的《銀行有效監管核心原則》（下稱《核心原則》）文件中，持續性銀行監管安排構成了該文件的核心內容�！逗诵脑瓌t》認為有效的持續性監管必須依于充分、及時與可靠的信息。作為對銀行業持續性監管方式進行統一規范的一種嘗試，上述文件認為，一個有效的銀行監管體系應當具有一種包括現場與非現場監督與管理的互動機制。如非現場監管要能確保監管者必須能在單一與并表的基礎上收集、審查及分析銀行的審慎報告與表。同時，現場監管的方法則可以使監管者通過實施現場檢查或利用外部師來監管信息的真偽性進行核實。我國2004年4月1日開始執行的《外資銀行并表監管管理辦法》強調以風險為本的審慎性持續監管原則，對外資法人機構實施全球并表監管，但具體的措施沒有完全落實。筆者認為該《辦法》并不能滿足我國在入世的背景下面臨外資銀行業務將進一步擴大所需的、與此相配套的監管的要求。其原因如下：一是該《辦法》只是屬于部門規章，立法層次較低；二是從有效的并表監管來看，它必須存在一個前提，即國際金融監管信息的交流與合作機制。雖然該《辦法》第30條規定，銀監會負責受理外國銀行對母國（地區）監管當局跨境現場檢查，并委托當地銀監會派出機構與檢查組就被檢查機構的監管情況進行交流，但是該《辦法》并沒有對如何構建我國與外資銀行母國之間的信息交流機制作出具體的安排。實際上如前所述，從并表監管的內涵來考察，它具有三大特征：一是指國際銀行或銀行集團的母國當局所實施的監管；二是它以國際銀行或銀行集團及其跨境機構的合并為基礎所進行的監管；三是它是一種持續性銀行監管。基于此，為了確保對外資銀行的有效并表監管，我國應處理好三方面的問題：其一是制定健全的法律法規是實施有效并表監管的前提；其二是確保銀行母行對其境外分支機構實施有效控制是有效并表監管的基本要求；其三是強化審慎監管力度是實施有效并表監管的一個重要內容；其四是應與國外的銀行監管當局建立一種暢通的信息交流機制。伴隨著金融的國際化所附加的金融風險滲透的跨國化，我國并表監管的定位也不應僅限于國內的外資銀行，相反在中資性銀行實行“一級法人制度”的情況下，我國銀行監管機關也必須將國外的中資銀行的分支機構納入嚴格并表監管的范圍。
2．在市場準入方面應該遵循世貿組織的法律原則和我國加入世貿組織承諾的原則，盡快實行國民待遇，避免對于外資銀行市場準入上給予歧視，也不應該給予特別的保護。
具體而言，應該協調中資與外資準入的具體規則。通過《商業銀行法》或者專門的市場準入監管規章來完善銀行市場準入制度，并進而解決外資銀行市場準入制度的健全問題。銀行法中一般性市場準入制度的完善，關系到外資銀行市場準入制度的進一步完善，也關系到我國實踐世貿組織法律規則，尤其是實現我國的加入世貿組織承諾的問題。在完善現有《商業銀行法》中有關市場準入制度的規則上，首先應該考慮對準入的程序性規則進行詳細規定，尤其是在審查與批準的具體程序規則上應該補充，諸如審查與批準的時間、許可的拒絕、許可的公告、許可機構的記錄、許可的撤銷等都須完善。其次，增加有關新型準入的規范，如通過股權收購進入銀行市場、銀行之間的合并、海外市場的準入等。再次，有關銀行分支機構、代表處的設立有關的程序規則也需要完善和補充。只有完善了這些制度，才能協調好合理區別對待中資和外資進入中國銀行市場的具體待遇問題。
3．在外資銀行市場準入制度的立法體例上，應該構建合理和協調的體例。
結合我國的立法現狀，筆者認為可以從如下兩種體例來選擇其一：一是將外資銀行市場準入基本制度進行系統化后，直接納入《商業銀行法》中；二是將外資銀行市場準入制度系統地規定在有外資銀行或者外資金融機構的專門性法律文件中。兩種體例各有利弊。前者可以使我國銀行法制更為系統化，并可減少立法上的重疊或者沖突，防止針對外資銀行的準入規則違背世貿組織法律規則或者我國的加入世貿組織承諾。但是這種體例的比較高，因為需要對現有《商業銀行法》和《外資金融機構管理條例》及其細則進行全面修改和整理。后一種體例，則可以在保留現有法制基本結構的基礎上，有針對性地完善《外資金融機構管理條例》及其細則中的有關規定。從我國銀行法制的完善，以及各國銀行法有關外資銀行市場準入制度的結構趨勢來看，最好選擇前一種體例。事實上，眾多國家的銀行法，如德國、日本、加拿大、澳大利亞、法國、菲律賓、新加坡等國都在基本銀行法律文件對外資銀行的市場準入問題作了原則性或者極為詳細的規定。只有以美國為代表的一些國家將外資銀行的市場準入制度納入到系統的外資銀行法律文件中。
另外，如果考慮選擇分離性的法例，則應該改變現有的《條例》與《辦法》分離的格局。將代表處與合資、外資獨資銀行的有關準入規則合并在一個法律文件中規范。
4．建立一個全面、系統、多方位的監管體系。
對跨國銀行的監管工作是一個復雜的系統工作。因此，其中涉及的問題很多，單靠某一方面的監管是遠遠不夠的。因此，需要充分調動各種監管力量，實施最廣泛的全方位的監管，建立一個全面、系統、多方位的監管體系，包括監管當局的監管、監管、行業自律等各方面。
5．跨國銀行監管法制的改革要突出監管制度、監管主體方面的改革。
首先，應處理好放松監管與改善監管、嚴格監管之間的關系。我國監管法制由于打上了由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的烙印，諸多制度具有一定滯后性，在我國加入世貿組織后，我們必須直面放松監管與改善監管、嚴格監管的沖擊與協調。放松監管是指我國既有法制必須逐步適應世貿組織有關金融服務方面的制度和規則之要求，放棄過去體現過多干預的銀行監管制度，尤其是跨國銀行業務方面的管制，這勢必增大我國銀行業及金融市場遭受國際金融風險滲透的可能性。為了防范風險，銀行監管只能走改進監管質量和提高監管效率的路子，將全面的嚴格監管發展為重點的高質量監管。在監管法制上也必須作出回應，逐步地放棄和修正舊法制的過嚴監管，及時地有步驟地健全應該監管方面的法律制度。
其次，應健全執法機制，完善監管主體自身建設相關的制度。健全執法機制，提高執法人員的素質，強化執法的效益觀，都是我國跨國銀行監管法制在制度上完善的同時必須應予足夠重視的問題。為此，我國應注意從以下兩方面考慮對世貿組織法律制度及我國有關法制的執行：一方面提高銀行監管機關的執法水平，尤其應注意執法者的法治意識，因此培養并建立一支精通世貿組織法律制度并熟悉我國銀行監管法制的隊伍就成為監管機構的當務之急。另一方面，完善和加強司法機關對銀行監管機構執法監督也是極為重要的。當然，這里首先要求司法機關的隊伍必須有較高的職業水平和法治意識，因為銀行監管法制的專業化、技術化需要司法工作人員的知識專業化，否則監督只能流于形式。
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