存款保險制度研究
存款保險制度作為金融安全網(wǎng)的重要組成部分，有利于防范銀行擠兌，有利于保護(hù)中小存款人利益，有利于促進(jìn)中小金融機構(gòu)發(fā)展，有利于保障利率市場化改革的順利推進(jìn)。通過合理的制度設(shè)計能夠建立激勵相容的市場化機制，從而有效解決存款保險制度潛在的道德風(fēng)險和逆向選擇問題。在建立存款保險制度時，存款保險機構(gòu)獨立設(shè)置并享有監(jiān)管權(quán)是一種發(fā)展趨勢，同時需要注意理順存款保險機構(gòu)與金融安全網(wǎng)其他支柱的關(guān)系，完善信息共享機制，加強日常監(jiān)管協(xié)調(diào)以及確立危機應(yīng)對機制。
款保險制度作為金融安全網(wǎng)的重要組成部分，有利于防范銀行擠兌，有利于保護(hù)中小存款人利益，有利于促進(jìn)中小金融機構(gòu)發(fā)展，有利于保障利率市場化改革的順利推進(jìn)。通過合理的制度設(shè)計能夠建立激勵相容的市場化機制，從而有效解決存款保險制度潛在的道德風(fēng)險和逆向選擇問題。在建立存款保險制度時，存款保險機構(gòu)獨立設(shè)置并享有監(jiān)管權(quán)是一種發(fā)展趨勢，同時需要注意理順存款保險機構(gòu)與金融安全網(wǎng)其他支柱的關(guān)系，完善信息共享機制，加強日常監(jiān)管協(xié)調(diào)以及確立危機應(yīng)對機制。
制度建立 惠及多方
目前全世界已有111個國家建立了存款保險制度，尤其是那些曾經(jīng)實行計劃經(jīng)濟(jì)的原社會主義國家，也都紛紛建立了顯性存款保險制度。在金融穩(wěn)定理事會(FSB)24個理事會成員中，除中國、南非和沙特阿拉伯3個國家以外，其余21個成員都建立了顯性存款保險制度。而研究證明，存款保險制度的最初發(fā)明者，其實正是我們中國人自己。
從存款保險必要性看，首先，存款保險制度有利于防范銀行擠兌。由于銀行本身具有天生的脆弱性，并且銀行擠提具有很強的傳染性和很大的負(fù)外部性，因此，建立存款保險制度通過對銀行債權(quán)人，主要是普通的中小存款人進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，可以有效地降低存款人擠兌風(fēng)險，通過切斷傳染路徑，防止個別銀行倒閉的風(fēng)險傳染至整個銀行體系引發(fā)系統(tǒng)性危機。
其次，存款保險制度有利于保護(hù)存款人利益，特別是中小存款人利益。一方面，存款保險制度通過明確存款類金融機構(gòu)經(jīng)營失敗時的風(fēng)險補償和分擔(dān)機制，改變以往銀行破產(chǎn)成本由公共資金兜底處置機制，避免廣大納稅人和持幣人為金融機構(gòu)的破產(chǎn)被動買單。
再次，存款保險制度有利于促進(jìn)中小金融機構(gòu)發(fā)展。目前中小企業(yè)融資難有多種原因，但中小金融機構(gòu)數(shù)量不足、缺乏有效競爭是主要原因。因此，改革的方向是放開市場準(zhǔn)入，鼓勵民間資本進(jìn)入。建立存款保險制度后，為中小金融機構(gòu)創(chuàng)造了與國有大型金融機構(gòu)公平競爭的環(huán)境，有助于形成有效競爭、可持續(xù)發(fā)展的中小金融機構(gòu)體系。
最后，存款保險制度有利于保障利率市場化的順利進(jìn)行。在推進(jìn)利率市場化改革過程中，由于競爭的加劇必然會有經(jīng)營不善的金融機構(gòu)面臨破產(chǎn)境地，如果沒有有效的存款保險制度，金融機構(gòu)的破產(chǎn)處置就難以順利進(jìn)行，甚至有可能引發(fā)金融動蕩，所以，存款保險制度是推進(jìn)利率市場化改革的重要配套措施。
完善職能 解決潛在風(fēng)險
目前對于存款保險制度的質(zhì)疑，主要來自兩個方面，逆向選擇和道德風(fēng)險。然而根據(jù)2009年巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和國際存款保險協(xié)會聯(lián)合發(fā)布的《有效存款保險制度核心原則》，通過合理的制度設(shè)計可以解決以上由于存款保險職能不完善所帶來的潛在風(fēng)險。
在批評者看來，設(shè)計不當(dāng)?shù)拇婵畋ｋU制度主要存在以下問題：
第一，潛在逆向選擇問題。自愿型、統(tǒng)一費率的存款保險體系下，有可能出現(xiàn)逆向選擇問題，即經(jīng)營良好的存款類金融機構(gòu)為避免承擔(dān)額外保費而不愿意加入存款保險體系，而經(jīng)營不善或脆弱的存款類金融機構(gòu)反而更愿意積極加入存款保險體系，從而導(dǎo)致整個存款保險體系的系統(tǒng)性風(fēng)險。對此，理論研究的成果和各國的實踐經(jīng)驗是，通過實行強制保險和差別費率來克服逆向選擇問題。
第二，潛在道德風(fēng)險問題。在全額保護(hù)的存款保險體系下，有可能弱化來自市場對于存款類金融機構(gòu)的約束，反而使存款類金融機構(gòu)的經(jīng)營者產(chǎn)生更大的道德風(fēng)險，鼓勵他們冒險經(jīng)營。對此，根據(jù)理論研究的成果和各國的實踐經(jīng)驗，一是采取限額保險制度，只對中小存款人提供必要的有限保護(hù)，以鼓勵大額存款人對存款類金融機構(gòu)的監(jiān)督和約束;二是賦予存款保險機構(gòu)以市場化的風(fēng)險處置手段，通過破產(chǎn)清算機制和責(zé)任追究手段對銀行經(jīng)營者形成倒逼機制，強化外部約束;三是實行風(fēng)險差別費率，按銀行風(fēng)險等級征收差額保費以示對高風(fēng)險投資的懲罰，實現(xiàn)體系內(nèi)部的激勵相容機制;四是賦予存款保險機構(gòu)以風(fēng)險監(jiān)測、早期糾正和輔助監(jiān)管等手段，防范金融風(fēng)險的積聚;五是以存款保險機制等作為風(fēng)險處置平臺建立層次清晰的風(fēng)險處置和清算安排，同時健全存款保險后備融資體系。
制度轉(zhuǎn)換 迫在眉睫
長期以來，我國實際上所實行的隱性存款擔(dān)保制度存在諸多問題。一是缺乏明確的法律依據(jù)，存款人并不能確信其存款一定能夠得到可靠保障，因此時刻潛藏著擠提的風(fēng)險;二是由于事實上政府每每出手兜底，又導(dǎo)致存款類金融機構(gòu)的經(jīng)營者存在很大的道德風(fēng)險，敢于冒險經(jīng)營，出了問題就交給政府處置;三是存款類金融機構(gòu)破產(chǎn)處置不規(guī)范，缺乏正常的退出機制，處置成本很高;四是存款類金融機構(gòu)高額的破產(chǎn)損失通常都要由所有納稅人或所有貨幣持有者負(fù)擔(dān)，造成嚴(yán)重的社會不公。而目前這種一事一議的風(fēng)險處置方式，不僅難以防止銀行擠兌和金融風(fēng)險的傳染，而且隨著我國金融業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的不斷膨脹，完全依靠國家財政和央行再貸款被動買單的方式，其弊端日益凸顯，所以有必要盡快建立顯性存款保險制度。
而顯性存款保險制度主要是通過事前設(shè)立的明確的制度安排，在存款類金融機構(gòu)經(jīng)營失敗時，能夠使存款人主要是中小存款人得到及時的適度保護(hù)，從保護(hù)金融機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)存款人，真正解決目前隱性存款擔(dān)保制度的種種弊端。
實際上，我國自上世紀(jì)90年代初期開始就不斷提出要建立存款保險制度，但時至今日一直未能建立起來。究其根源，一方面，國有大型銀行認(rèn)為有國家信用做擔(dān)保，無需額外支付一筆保險費且會加大負(fù)擔(dān);另一方面，監(jiān)管部門則擔(dān)心如果新設(shè)立的存款保險機構(gòu)擁有監(jiān)管權(quán)的話，會造成重復(fù)監(jiān)管的問題。
但是，一方面，隨著國有銀行股份制改革的不斷推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)說國家對國有銀行全面兜底的義務(wù)已經(jīng)不復(fù)存在，并且合理的差別費率設(shè)計完全可以實現(xiàn)銀行業(yè)內(nèi)部的激勵相容和風(fēng)險分擔(dān)機制;另一方面，通過深入研究和對監(jiān)管權(quán)的分解，可以發(fā)現(xiàn)，金融安全網(wǎng)三大支柱之間的檢查重點是不同的，不存在嚴(yán)重沖突，反而是從不同角度幫助補充監(jiān)管和實現(xiàn)監(jiān)管制衡。
至于說從隱性存款保險制度轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性存款保險制度有可能使目前相對穩(wěn)定的金融體系反而變得不穩(wěn)定，會出現(xiàn)存款搬家。對于這種擔(dān)心，一方面取決于對當(dāng)前金融形勢的準(zhǔn)確判斷，我國目前這種隱性的存款全額擔(dān)保制度實際上蘊藏著更大的問題，既擁有存款保險制度缺失的弱點，也具有全額存款保險的缺陷，是一種最差的制度安排，這種看似穩(wěn)定的.金融體系難以長久維持;另一方面必須明確政府所追求的真正目標(biāo)，毫無疑問應(yīng)該是整個國家的長治久安，是維護(hù)整個金融系統(tǒng)的長期穩(wěn)定，而并非局限于本屆政府任期內(nèi)。此外，根據(jù)各國之經(jīng)驗，在轉(zhuǎn)軌時期，做好充分的準(zhǔn)備工作當(dāng)然是必要的，但是從事后來看，迄今為止還沒有哪一個國家在從隱性保險轉(zhuǎn)為顯性保險的過程中發(fā)生大的金融動蕩。
科學(xué)設(shè)計 層層推進(jìn)
第一，從職能設(shè)計來看，本次國際金融危機表明，純粹的“單一付款箱”模式下由于存款保險機構(gòu)僅承擔(dān)受保存款的償付職能，在金融風(fēng)險爆發(fā)時只能被動買單，無法及時獲取風(fēng)險信息，缺乏有效的風(fēng)險約束功能和靈活的處置手段，因此不足以應(yīng)對大的金融風(fēng)險。英國北巖銀行發(fā)生的擠兌事件，實際上是對英國“單一付款箱”模式的擠兌，而不是對整個存款保險制度的不信任。危機以來，隨著金融市場的發(fā)展，出于保護(hù)存款人、維護(hù)存款保險基金安全和對潛在道德風(fēng)險控制的需要，主要國家存款保險制度開始放棄“單一付款箱”模式，普遍由事后的風(fēng)險處置向兼顧事前風(fēng)險防范的方向發(fā)展。
第二，從機構(gòu)設(shè)置來看，世界各國的存款保險制度建設(shè)經(jīng)驗和改革歷程表明，存款保險機構(gòu)的獨立設(shè)置已成為一種發(fā)展趨勢，根據(jù)IADI 2014年的統(tǒng)計結(jié)果，獨立設(shè)置存款保險機構(gòu)的國家(地區(qū))大幅增加，其占比已達(dá)64.56%。此外，F(xiàn)SB的21個已建立顯性存款保險制度的理事會成員中，19個成員的存款保險機構(gòu)是獨立設(shè)置的。
第三，從監(jiān)管權(quán)設(shè)置來看，存款保險機構(gòu)享有監(jiān)管權(quán)，有助于全面、及時和準(zhǔn)確地掌握投保金融機構(gòu)的經(jīng)營狀況和風(fēng)險水平，是存款保險制度發(fā)揮功效和存款保險機構(gòu)有效運行的前提。世界各國存款保險和銀行監(jiān)管的實踐也表明，存款保險機構(gòu)與銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管目的和側(cè)重點是存在一定差異的，存款保險機構(gòu)通過監(jiān)測金融機構(gòu)的存款額度、存款結(jié)構(gòu)、財務(wù)狀況和風(fēng)險水平，以便合理制定和調(diào)整各個金融機構(gòu)的保費費率;更重要的是檢查金融機構(gòu)的存款人相關(guān)數(shù)據(jù)備份情況，以便在出現(xiàn)問題時，存款保險機構(gòu)能夠及時進(jìn)行賠付。在發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險時，存款保險機構(gòu)則可通過調(diào)整費率、早期糾正、強制退保、信息披露等特有方式對違規(guī)金融機構(gòu)進(jìn)行處罰，以盡量減少存款保險基金的損失。而且，存款保險機構(gòu)享有監(jiān)管權(quán)不僅不會影響銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管，還可以避免監(jiān)管機構(gòu)在問題金融機構(gòu)的退出上可能出現(xiàn)“監(jiān)管寬容”，有助于促進(jìn)監(jiān)管的規(guī)范化和透明度，強化銀行業(yè)金融機構(gòu)的自我約束，緩解銀行業(yè)監(jiān)管資源不足等問題，特別是在危機時期，有助于更加有效地處置問題金融機構(gòu)，穩(wěn)定銀行體系的運行。
總的來說，建立存款保險制度有可能面臨一定的風(fēng)險，但是這個關(guān)我們遲早都要過，而且晚過不如早過，越晚風(fēng)險越大。對于在建立存款保險制度過程中可能面臨的短期風(fēng)險，只要我們能夠積極借鑒國際經(jīng)驗，科學(xué)進(jìn)行制度設(shè)計，正確引導(dǎo)公眾輿論，我們就有可能通過建立顯性的存款保險制度，完善金融安全網(wǎng)，實現(xiàn)我國金融的長期穩(wěn)定。
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