新時(shí)期如何做好央行經(jīng)理國庫職能的轉(zhuǎn)換工作調(diào)研
人民銀行經(jīng)理國庫就是通過辦理預(yù)算收、支業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)國家的財(cái)政預(yù)算計(jì)劃，并為財(cái)、稅等征收機(jī)關(guān)提供金融服務(wù)。隨著財(cái)政、稅務(wù)體制改革步伐的加快，新的辦法和措施不斷出臺(tái)并實(shí)施。為適應(yīng)和更好地服務(wù)于財(cái)稅改革，人民銀行在制度建設(shè)、核算系統(tǒng)、清算方式及渠道等方面，做了大量有效的配套支持工作。但是，由于財(cái)稅體制的變化，特別是《財(cái)政國庫管理制度改革方案》的實(shí)施，使人民銀行在經(jīng)理國庫中面臨新的任務(wù)和挑戰(zhàn)──央行由監(jiān)督為重轉(zhuǎn)向服務(wù)為主。因此，本文著重探討新時(shí)期央行經(jīng)理國庫職能轉(zhuǎn)變工作的思路和方法。
一、新時(shí)期央行經(jīng)理國庫面臨的新任務(wù)、新挑戰(zhàn)。
1、《財(cái)政國庫管理制度改革方案》實(shí)施，使人民銀行在國庫會(huì)計(jì)核算管理規(guī)定方面作了較大幅度的改動(dòng)。主要表現(xiàn)在二個(gè)方面：一是國庫的監(jiān)督放松了。即對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督由監(jiān)督款項(xiàng)內(nèi)容轉(zhuǎn)為監(jiān)督票面內(nèi)容。20xx年4月中國人民銀行下發(fā)的《中國人民銀行關(guān)于國庫會(huì)計(jì)核算管理與操作的規(guī)定》中要求，國庫在對(duì)財(cái)政機(jī)關(guān)的撥款憑證進(jìn)行審核時(shí)，有十二條審核內(nèi)容，其中憑證票面方面的內(nèi)容有八條，款項(xiàng)用途及去向是否符合財(cái)經(jīng)制度等規(guī)定有三條。票面不合規(guī)可以完善，但用途必須符合財(cái)經(jīng)紀(jì)律的要求，否則，國庫將拒絕支付。這是國庫真正體現(xiàn)監(jiān)督職能的表現(xiàn)之一。而20xx年中國人民銀行經(jīng)過修改后的《國庫會(huì)計(jì)管理規(guī)定（試行）》中，關(guān)于庫款支撥的審核內(nèi)容為十一條，全部為對(duì)憑證票面內(nèi)容的審查核對(duì)。它主要針對(duì)實(shí)施改革后變實(shí)撥資金為清算資金方式，但目前情況下，全國的財(cái)政國庫集中支付改革都在試點(diǎn)階段，既有實(shí)撥資金又有清算資金，兩種方式一個(gè)規(guī)定，新規(guī)定對(duì)實(shí)撥資金的審核就放棄了實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。二是國庫必須提供高質(zhì)量的服務(wù)。財(cái)政國庫集中支付改革實(shí)施后，人民銀行負(fù)責(zé)直接支付和授權(quán)支付的資金清算，主要是接受支付指令、審核清算憑證與支付指令的一致性，并在當(dāng)日規(guī)定的時(shí)間點(diǎn)內(nèi)將資金準(zhǔn)確清算給代理行。在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，必須完成憑證的審核、崗位間傳遞和清算任務(wù)，與原先實(shí)撥資金形式下最遲不得超過下一個(gè)工作日撥付的規(guī)定有了更為精確的服務(wù)要求。
2、近年來，稅務(wù)系統(tǒng)逐步開始搞“城市征管改革”試點(diǎn)，實(shí)行“統(tǒng)一登記、屬地管理、集中征收、強(qiáng)化征管、重點(diǎn)稽查”模式。退庫范圍幾經(jīng)多次變動(dòng)，取消了靈活性較強(qiáng)的代征、代扣手續(xù)費(fèi)提退等退庫業(yè)務(wù)。改革帶來的變化，突出表現(xiàn)在二個(gè)方面：一是監(jiān)管弱化。目前的退庫業(yè)務(wù)均為政策性退庫，凡發(fā)生的退庫業(yè)務(wù)政策性強(qiáng)，手續(xù)明確，即使不符合規(guī)定以手續(xù)提供不全或票面不規(guī)范為多。與以往較靈活的代征、代扣手續(xù)費(fèi)退庫相比，可以說是審核手續(xù)是否齊全與審查該不該退之別。征收機(jī)關(guān)在退庫業(yè)務(wù)中對(duì)國庫收回了“笑臉”。二是服務(wù)需求提升。國稅系統(tǒng)撤并機(jī)構(gòu)后，部分原來在異地征收機(jī)關(guān)分支機(jī)構(gòu)的納稅戶，劃分在市直征收機(jī)關(guān)管轄，其所繳納的增值稅實(shí)行中央、省、市、縣四級(jí)分成體制。按目前國庫會(huì)計(jì)核算規(guī)定和慣例，稅收只能從最基層收款國庫為入庫報(bào)解基礎(chǔ)，采用“自下而上報(bào)解制”。這樣異地納稅戶需到市直征收機(jī)關(guān)申報(bào)、納稅，市直征收機(jī)關(guān)需到異地取票、對(duì)賬，形成了征收機(jī)關(guān)和納稅戶的雙重交叉矛盾和不便利。市環(huán)保部門負(fù)責(zé)征收的設(shè)在縣（區(qū)）的市營企業(yè)的排污費(fèi)也存在上述問題。而地稅部門內(nèi)部的任務(wù)統(tǒng)計(jì)與征收機(jī)關(guān)不對(duì)應(yīng)于一個(gè)收款國庫，同樣造成對(duì)賬與任務(wù)統(tǒng)計(jì)牽扯等不便。這些新情況，無疑給人民銀行的現(xiàn)行業(yè)務(wù)運(yùn)行模式提出了挑戰(zhàn)，向國庫服務(wù)提出了更高的需求。
以上情況不難看出，國庫最主動(dòng)、最直接的對(duì)外監(jiān)督主要是對(duì)預(yù)算支出的審查。財(cái)稅改革后，支與不支、退與不退，只是票面合規(guī)及手續(xù)齊全否，完善手續(xù)后支付只是時(shí)間問題，國庫對(duì)款項(xiàng)的內(nèi)容沒有拒付權(quán)利。至此，國庫的監(jiān)督職能發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。
二、新時(shí)期如何做好央行經(jīng)理國庫職能的轉(zhuǎn)換工作。
經(jīng)濟(jì)在發(fā)展，社會(huì)在前進(jìn)，面對(duì)各行各業(yè)改革的大好形勢(shì)，人民銀行應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整工作重心，依法履行經(jīng)理國庫的職能，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)。
（一）轉(zhuǎn)變觀念，為央行經(jīng)理國庫職能轉(zhuǎn)換工作打好基礎(chǔ)。
宏觀上講國庫是為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，或者更直接、更確切地說國庫是服務(wù)于各級(jí)財(cái)政和征收機(jī)關(guān)的，財(cái)政和征收機(jī)關(guān)的改革勢(shì)必要求國庫順應(yīng)改革、服務(wù)改革。筆者認(rèn)為人民銀行面對(duì)當(dāng)前的新任務(wù)和新挑戰(zhàn)，應(yīng)從以下幾方面做好工作：一是轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí)。人民銀行各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和國庫人員，都應(yīng)該從改革是國家的基本國策，任何部門都必須拋棄小集體利益、無條件地服從和配合改革的實(shí)施這一高度來認(rèn)識(shí)當(dāng)前的財(cái)稅改革形勢(shì)，打破舊的履職觀念，樹立新的服務(wù)為主、有限監(jiān)管的理念，把思想統(tǒng)一到圍繞改革如何抓服務(wù)、如何服務(wù)好，讓服務(wù)對(duì)象滿意、讓地方政府滿意、從而使人民銀行的`服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步提高。二是打造國庫高素質(zhì)化隊(duì)伍。針對(duì)目前國庫人員大都停留在應(yīng)付日常的業(yè)務(wù)操作階段，懂業(yè)務(wù)的不通計(jì)算機(jī)，通計(jì)算機(jī)的業(yè)務(wù)不專，人員知識(shí)單一、進(jìn)取心不足、素質(zhì)與業(yè)務(wù)發(fā)展不相稱的狀況，制定行之有效的學(xué)習(xí)計(jì)劃，采取各種形式，加強(qiáng)各項(xiàng)改革措施和法律的學(xué)習(xí)，挖掘每個(gè)人的特長和潛力，通過多輪崗、壓擔(dān)子、勤鍛煉，達(dá)到通理論、明操作、懂管理、會(huì)分析的知識(shí)多元、技術(shù)復(fù)合的人才目標(biāo)。三是建立合理有效的人才效率機(jī)制。《國庫會(huì)計(jì)管理規(guī)定（試行）》要求，國庫會(huì)計(jì)核算應(yīng)設(shè)立的崗位多達(dá)16個(gè)，加上統(tǒng)計(jì)分析、國債管理、領(lǐng)導(dǎo)崗等，必須設(shè)立的崗位至少在19個(gè)以上，除去能兼職的崗位，需要12—14人來承擔(dān)。事實(shí)上，目前因崗位設(shè)置過于細(xì)化，崗位間業(yè)務(wù)量不均衡、重復(fù)操作、一些崗位限制兼任等原因，帶來崗位人員工作量不均衡，影響工作積極性；崗位間相互等待使工作效率低下；人力資源浪費(fèi)使風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任人為擴(kuò)大等問題。造成了制度與實(shí)際性、實(shí)用性脫節(jié)以及人才知識(shí)狹窄的不良反映。那么，是不是人越多越好，越多越能保證安全呢？筆者認(rèn)為，改革現(xiàn)行以崗定人為以業(yè)務(wù)量定人的機(jī)制，采用商業(yè)銀行綜合柜員制做法，合理確定崗位和人員。這樣有兩點(diǎn)好處，其一能提高工作效率和人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，避免崗位間傳遞等待和知識(shí)單一。其二人防和機(jī)防相結(jié)合，責(zé)任明確。避免越改革人卻越用越多，1人能夠承擔(dān)的責(zé)任非得拉上一大串。
（二）依法履職，發(fā)揮好有限的監(jiān)督職能，為國家守好庫。
人民銀行國庫部門雖然重心轉(zhuǎn)移了，但仍有內(nèi)容監(jiān)督，因此，我們要做到依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督。所謂依法監(jiān)督，就是在法律許可的范圍內(nèi)，分清該監(jiān)督什么，不該監(jiān)督什么，怎樣監(jiān)督。比如當(dāng)前的財(cái)政支出實(shí)行實(shí)撥資金和國庫集中支付兩種形式相結(jié)合的辦法，而現(xiàn)行的《國庫會(huì)計(jì)管理規(guī)定（試行）》是適用于集中支付形式下清算憑證的審核，對(duì)當(dāng)前國庫集中支付試點(diǎn)階段，少部分預(yù)算單位實(shí)行集中支付，大部分仍是實(shí)撥資金的情況來說，對(duì)實(shí)撥資金撥款憑證的監(jiān)督按新制度就對(duì)不上號(hào)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，改革試點(diǎn)階段，對(duì)采用撥款憑證支出的仍按總行《中國人民銀行關(guān)于國庫會(huì)計(jì)核算管理與操作的規(guī)定》執(zhí)行，采用集中支付清算方式支出的按《國庫會(huì)計(jì)管理規(guī)定（試行）》執(zhí)行，待國庫集中支付辦法全面推開后，再統(tǒng)一按現(xiàn)行制度進(jìn)行過渡，做到特殊時(shí)期特殊政策，有效監(jiān)督不落空。再如稅務(wù)部門的退稅，國庫收到收入退還書、企業(yè)申請(qǐng)書、稅務(wù)機(jī)關(guān)的審批書、已入庫繳款書復(fù)印件及相關(guān)連的資料，核對(duì)無誤后，理應(yīng)辦理退庫手續(xù)。但國庫對(duì)該企業(yè)是否應(yīng)享受該退稅政策、是否是福利企業(yè)等屬稅務(wù)部門把關(guān)審核的問題，國庫就不予延伸核查。做到該誰把的關(guān)誰把，該誰負(fù)的責(zé)任誰負(fù)，職責(zé)分明，有效監(jiān)督不越權(quán)。所謂規(guī)范監(jiān)督，就是對(duì)監(jiān)督內(nèi)容要按程序、重依據(jù)、把尺度。按程序就是有計(jì)劃的撥、退款，必須計(jì)劃在先，支付在后，該哪一級(jí)審核的哪一級(jí)審核，不能顛倒和省略；重依據(jù)就是臨柜人員審核要有制度依據(jù)，什么項(xiàng)目該審，審核的標(biāo)準(zhǔn)是什么，要心中有數(shù)；把尺度就是把握撥、退業(yè)務(wù)的拒付界限，什么依據(jù)就能說明問題，什么項(xiàng)目是主要的、次要的。實(shí)行規(guī)范監(jiān)督，不僅使監(jiān)督過程規(guī)范，其票面形式和業(yè)務(wù)的結(jié)果最終都達(dá)到規(guī)范才是目標(biāo)。
（三）當(dāng)好參謀，提供優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)。
金融服務(wù)本是人民銀行的基本職責(zé)，但財(cái)稅改革的進(jìn)一步深化對(duì)金融服務(wù)的要求更加提升。為此，人民銀行應(yīng)緊緊圍繞財(cái)稅改革的合理需要這一中心，換位思考，主動(dòng)服務(wù)，盡可能滿足財(cái)政、稅務(wù)等部門各種合理的業(yè)務(wù)要求。一是挖掘系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)探索服務(wù)渠道。面對(duì)改革中出現(xiàn)的各種復(fù)雜情況，人民銀行應(yīng)主動(dòng)為改革者著想，從國庫的角度，盡可能尋找解決的突破口。如國稅系統(tǒng)機(jī)構(gòu)撤并后，異地納稅戶入庫問題。我們積極想辦法，考慮了一套理論上行得通，但與制度不相符的“自上而下報(bào)解制”操作方式，及時(shí)向上級(jí)行反映。這是對(duì)現(xiàn)行制度的一種挑戰(zhàn)和改革，又是挖掘系統(tǒng)潛能的一次探索。新的形勢(shì)使國庫面對(duì)出現(xiàn)的新情況不得不換位思考：制度是保證業(yè)務(wù)發(fā)展的，在它不適應(yīng)發(fā)展需要時(shí)，就應(yīng)該對(duì)它進(jìn)行改革。二是發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建知識(shí)互惠、信息共享環(huán)境。改革對(duì)于任何部門都是新生事物，實(shí)踐中會(huì)遇到許多新知識(shí)、新問題。人民銀行理當(dāng)承擔(dān)起金融咨詢服務(wù)工作，發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)建服務(wù)平臺(tái)。比如財(cái)政部門欲將商業(yè)銀行預(yù)算外專戶資金由人民銀行來進(jìn)行清算，我們一來從制度出發(fā)申明目前商業(yè)銀行承辦的必要和利處；二來從金融結(jié)算方面闡明人民銀行清算會(huì)造成資金劃轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多、資金到賬慢，影響使用和加大財(cái)政部門對(duì)賬工作量的弊端。財(cái)政部門在工作交流中意外獲得了許多金融結(jié)算知識(shí)，非常滿意。日常工作中也不斷遇到稅務(wù)、環(huán)保等征收機(jī)關(guān)，來咨詢異地征稅開戶、劃款、計(jì)息等問題，我們都給予耐心解釋或解決。反之，人民銀行在財(cái)稅體制改革中也多次邀請(qǐng)財(cái)稅部門業(yè)務(wù)人員講授專業(yè)知識(shí)，在這種互惠的平臺(tái)上，國庫的服務(wù)形式、力度得到了最大程度的拓展和滲透，財(cái)、稅、庫知識(shí)得到了最好的交流。三是加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)分析，提供決策素材。利用國庫核算預(yù)算收支，數(shù)據(jù)準(zhǔn)、快、全的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，將各類報(bào)表數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為分析成果，在本部門、本轄區(qū)國庫系統(tǒng)開展分析例會(huì)活動(dòng)，繼而牽頭組織財(cái)、稅等相關(guān)部門進(jìn)行分析，以此引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)問題探討，為地方政府、財(cái)、稅等部門決策提供活素材，當(dāng)好參謀，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
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