人民陪審員制度改革

時間：2021-01-15 08:02:27 制度

人民陪審員制度改革

　　一、人民陪審員制度的立法現狀分析

人民陪審員制度改革

　　作為陪審制度的一種，人民陪審員制度是具有中國特色的一種重要的政治制度和司法制度，起源于革命根據地時期，經過多年曲折的發展，現在逐漸完善起來。建國后的很長一段時期，人民陪審員制度的相關設置主要規定于《人民法院組織法》和訴訟法中。但由于“各種規定過于籠統，嚴重影響了這項制度的實行。人民陪審員制度在很多地方已流于形式，有的地方甚至根本就不搞陪審”2004年8月28日，第十屆全國人大常委會第十一次會議通過了《關于完善人民陪審員制度的決定》(以下簡稱《決定》)，并于2005年5月1日正式施行。2004年12月13日，最高人民法院、司法部又聯合印發了《關于人民陪審員選任、培訓、補助、考核工作的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，對于人民陪審員的選任、培訓、補助、考核等問題進行了細化。以上規定的出臺，標志著人民陪審員制度在科學性、有效性和可操作性等方面取得了長足進展。2004年12月9日，最高人民法院辦公廳和改革發展委員會辦公廳聯合下發的《關于做好中西部地區基層人民法庭規劃和建設工作的通知》，明確將人民陪審員辦公室作為人民法庭建設規劃之中。2005年4月15日，最高人民法院與財政部共同下發了《關于人民陪審員經費開支有關問題的通知》，要求將人民陪審員履行職務的經費納入預算，全額予以保證。在全國人大以及最高人民法院的推動下，全國各級法院采取了多種有效措施保障人民陪審員在案件審理過程中的實質參與和有效行使法定職權，在一定程度上，保證了陪審案件的數量和質量。各級人民法院充分發揮人民陪審員對實現司法民主和增強司法透明度及司法公信力等方面的作用，有力地促進司法和諧，取得了積極的效果。2010年1月14日，最高人民法院《關于人民陪審員參加審判活動若干問題的規定》(以下簡稱《規定》)和《關于人民陪審員工作若干問題的答復》(以下簡稱《答復》)的施行，對于進一步規范、促進人民陪審員選任工作和不斷完善人民陪審員制度，又必將產生重要的積極意義。這是落實中央司法體制和工作機制改革任務的一項重要舉措，也是推進完善人民陪審員制度的具體步驟。

　　1、積極評價

　　從當前人民陪審員立法的現狀來看，至少在以下幾個方面作出了統一規定：

　　第一，對人民陪審員的職責定位予以明確。《決定》第1條規定:“人民陪審員依照本決定產生，依法參加人民法院的審判活動，除不得擔任審判長外，同法官有同等權利”。這一規定明確地將人民陪審員的職責定位于參加人民法院的審判活動，即行使審判權。作為與職業法官具有同等法律地位的人民陪審員，《決定》第11條和17條還分別對人民陪審員的權力和責任作了規定。

　　第二，進一個步厘定了適用陪審制度的案件范圍。《決定》第2條將陪審案件的適用范圍規定為:“人民法院審判下列第一審案件，由人民陪審員和法官組成合議庭進行，適用簡易程序審理的案件和法律另有規定的案件除外:(一)社會影響較大的刑事、民事、行政案件;(二)刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件一原告申請由人民陪審員參加合議庭審判的案件。”上述規定從適用的案件、適用的程序、啟動方式等方面明確了陪審案件的適用范圍，改變了以往人民法院讓人民陪審員參加審判活動的任意性。最高人民法院《規定》又對“社會影響較大案件”細化為:涉及群體利益、涉及公共利益、人民群眾廣泛關注或者其他社會影響較大適用普通程序審理的第一審案件。

　　第三，對人民陪審員的任職條件予以明確。《決定》第4條、第5條、第6條對于人民陪審員任職條件的規定，使人民陪審員的選任更具有可操作性。這些規定中既有積極條件:“(一)擁護中華人民共和國國籍;(二)年滿二十三周歲;(三)品行良好、公道正派;(四)身體健康。擔任人民陪審員的，一般應當具有大學專科以上文化程度。”從公民的年齡、品行、身體狀況和受教育程度等方面來確定人選。又有消極條件:“人民代表大會常務委員會的組成人員、人民法院、人民檢察院、公安機關、國家安全機關、司法行政機關的工作人員和執業律師等人員，不得擔任人民陪審員。”以及“因犯罪受過刑事處罰的和被開除公職的人員”。

　　第四，首次賦予了當事人申請適用陪審制度的權利。《規定》一至三條作出了規定。根據具體申請方式的不同，依申請適用還可以進一步區分為積極申請適用與消極申請適用。在人民法院告知當事人享有申請權的前提下，當事人沒有申請適用，或者在當事人決定是否申請適用之前，人民法院可以征得相關當事人的同意，從而適用人民陪審員制度審理案件。“當然，在依申請適用的情形下，相關當事人有權決定是否適用，即使在適用被動申請的情形下，人民法院如果沒有征得其明確的同意，不能僅以當事人不反對或者保持沉默為由，強行適用人民陪審員制度。”

　　第五，《決定》明確規定采用隨機抽取的方式確定參與案件審理的陪審員，《規定》又進一步對此進行類型化，規定了兩種確定人民陪審員的不同方式：“對于一般陪審員的確定方式。由于一般陪審員不需要具備任何專業知識，而隨機抽取有利于體現程序公平，至少在形式意義上有利于強化確保人民陪審員的中立色彩，因而，在所有陪審員中通過電腦生成等方式隨機抽取具有合理性。對于專業陪審員的確定方式。對于特殊案件需要具有特定專業知識的人民陪審員參加審判的，人民法院可以在具有相應專業知識的人民陪審員范圍內隨機抽取，確保抽取出來的人民陪審員具備相關背景知識，從而能夠彌補法官的專業缺陷。”

　　第六，對人民陪審員參加案件審理的經濟補償標準及經費來源和人民陪審員的退出機制進行了規定。《規定》第六條則增加“人民陪審員確有正當理由不能參加審判活動”作為更換人民陪審員的.事由。

　　2、存在的問題

　　第一，陪審員選任制度存在相當的行政化色彩。《決定》第8條規定，人民陪審員的產生要經過“推薦”、“申請”、“審查”、“提出”和“任命”五個流程，人民陪審員不像人大代表一樣通過直接或間接選舉產生，而更像是行政流程運作的結果。“雖然《決定》并沒有硬性地限制人民陪審員的資格，但實際上已經使平民擔任陪審員變得異常艱難。如果其中任何一個部門投了反對票，即使其具備擔任人民陪審員的條件，本人也提出了申請，其愿望也可能落空。“選民”的概念在這里被“相關部門”所取代。”這種行政控制有違陪審制度權力制約與民主化的價值取向。

　　第二，人民陪審員的產生程序不民主，存在精英化傾向。《決定》第4條規定：“擔任人民陪審員，一般應當具有大學專科以上文化程度。”由于我國的大學教育仍未普及，相對而言，學歷為大學專科以上的人因受過高等教育、具有一技之長而往往被定位于社會精英。如果以此為選擇陪審員的標準，會使大量公民無法參與國家的司法民主活動。這種精英化的選任方式，使陪審員的來源和文化構成與陪審員代表普通民眾及大眾化的特性相違。而且立法如此導向，可能會導致司法實務更加偏離。

　　第三，人民陪審員的責任、義務性規定有待加強。這也是實踐中長期存在的制約陪審制度功能發揮的問題。《決定》第10條規定：“人民陪審員所在單位或者戶籍所在地的基層組織應當保障人民陪審員依法參加審判活動。”第17條規定，無正當理由，拒絕參加審判活動，影響審判活動正常進行的，“經所在基層人民法院會同同級政府司法行政機關查證屬實的，應當由基層人民法院院長提請同級人民代表大會常務委員會免除其人民陪審員職務”。但是，人民陪審員從事的陪審工作大多只是他們的“副業”，因而，在規范人民陪審員的退出機制問題時，應考慮到人民陪審員的非職業化因素，允許人民陪審員有正當理由的情況下退出合議庭。因而，《規定》第6條則增加“人民陪審員確有正當理由不能參加審判活動”作為更換人民陪審員的事由。但盡管《規定》對《決定》進行了細化，但顯然強制性不夠，甚至談不上對拒不履行陪審義務的公民有任何處罰。如果陪審員無正當理由拒絕參加審判活動，其后果只是被“免除”陪審職務，這對不愿意擔任人民陪審員的人來講，不僅不是一種懲罰，反而是一種解脫。

　　第四，對人民陪審員缺乏連貫性的制度監督。人民陪審員與法官一樣有認定事實和適用法律的裁判權，法官有相應的《法官法》以及一系列法官職業管理規定，各法院也有實質性的監督管理措施，在這種情況下，法院違法違紀現象時有發生，司法腐朽尚難避免，而對于來自社會各階層的人民陪審員，《決定》僅在第17條規定：違反與審判工作有關的法律及相關規定，徇私，造成錯誤裁判或者其他嚴重后果的，由有關部門免除其人民陪審員職務;對于人民陪審員的行為構成犯罪的，依法追究刑事責任。也就是說，只要未達到犯罪程度，對于違反法律規定上的陪審員只能給予解職，沒有其他制約措施，不利于保證陪審員依法行使權力。“既然某些法官可以成為當事人賄賂的對象，人民陪審員如何保證不受不正之風的影響呢?法律對法官有著細致嚴格的約束，但是陪審員的管理相對松散，成為賄賂對象的可能性也很大。”此外，刑法中枉法裁判罪、徇私枉法罪的犯罪主體都是特定的司法工作人員，而人民陪審員卻不屬于這類主體，這就使得追究有關人民陪審員刑事責任的部分規定毫無震懾力度。

　　第五，人民陪審員的任期過長，考核職業化的傾向嚴重。早在《決定》和《實施意見》出臺前，人民陪審員制度便經常作為彌補職業法官不足以提高法院工作效率的一種方法。《決定》和《實施意見》中的相關規定，使得人民陪審員越來越像一名法官，從而使人民陪審員制度出現功能的變異。首先，人民陪審員的任期過長。5年的任期及可以連任的現實容易使法院和陪審員形成熟人關系，使監督關系職能弱化，也為貪腐納賄的司法腐朽成為可能。其次，人民陪審員的考核職業化。《決定》第16條、《實施意見》第15條都出現了對表現突出的人民陪審員應當進行表彰和獎勵的規定。但這一制度設計也有諸多不合之處。擔任人民陪審員是一項權利，更是一項義務，但絕非一項職業，許多考核標準對于裁判者而言缺乏明確性和可操作性，工作實績、思想品德等標準往往不容易評判。以上問題充分說明人民陪審員正成為另一種類型的“編外法官”。因此，“我們不難理解，為何在大部分國家，陪審制都因為資源消耗過大、折損訴訟效率而被迫嚴格限定適用范圍，而在中國，人民陪審員制度反而成為節約司法資源、提高訴訟效率的有效手段，這種違反常態的制度設定值得學界反思。”

　　第六，一些重要規定不明確或不合理，不利于人民陪審制度規范及有效運行。首先是“人民陪審員在合議庭的人數比例問題。《決定》第3條規定不少于三分之一的人民陪審員參加組成合議庭。但比例具體為多少，由法庭決定。如果人民陪審員的比例高于二分之一，則可主導判決形成，可以三分之一的規定缺乏指導意義。”其次是人民陪審員的收入保障問題。《決定》第18條規定，有工作單位的人民陪審員參審期間，所在單位不得克扣其工資及福利。應當說，該規定的出發點是良好的，但如果一個編外法官長期在法院參審，這無疑會損害人民陪審員所在單位的利益與積極性。三是人民陪審員的培訓問題。現今，林林總總的培訓方式良莠不齊，有的培訓方式相對合理，有的培訓方式則過于嚴格和形式化。可見，確立規范化的培訓方式和明確培訓內容勢在必行。據稱，最高人民法院有關負責人已表示，將盡快出臺《人民陪審員培訓辦法》，以解決這一問題。

　　二、人民陪審員參審過程情況分析

　　法律制度的順利運行脫離不開社會大環境的內在支撐，離開不深厚的民情積淀。現今，社會各界對人民陪審員制度充滿爭議的一個根本原因在于人們對陪審員能否有效參與審判、能否實質影響審判過程和結果充滿質疑。人民陪審員“陪而不審”、“形同虛設”的印象在一定程度上左右著包括職業法官在內的一部分人的判斷。2007年，西南政法大學張永和教授、四川省成都市武侯區法院于嘉川院長等人對武侯區法院人民陪審員運行情況開展了調研，他們通過大量的調研，將陪審制度運作的各個方面做了有力的剖析，展現給人們一個真實的中國基層法院陪審制度的運作狀況。在此，筆者結合他們的調研成果，對現行陪審員制度的運行情況分析如下：

　　1、陪審員的參審范圍和選擇方式

　　對于陪審員參與審理的案件范圍，《決定》中的第二條和《規定》第一條對如何評定為社會影響較大的案件有了明確規定。在具體案件中，當事人是否應當申請人民陪審員參審的權利也是人們關注的焦點。張永和等人的調研反映：56.9%的法院工作人員及61.3%其他法律專業人士認為應當賦予當事人更大的自主性以選擇人民陪審員參審。調研中，張永和等人發現一個極不均衡的現象：2006年參審50件以上陪審員有8位，其中3位參審案件數在100件以上，占到該院該年全部參審案件的60.64%，8位陪審員全年無一件案件參審。

　　鑒于參與案件審判的陪審員過于集中的問題，《決定》及《規定》要求法院應當采取隨機抽取的方式確定人民陪審員。張永和等人的調研分析是，法院工作人員認為應當隨機抽取、相對固定及視情況而定的比例分別為：41.8%、31.3%和25.4%;律師等其他法律專業人士對此的意見則分別是64.5%、15.1%和20.4%。

　　從調研結果來看，一些法律工作者為人民陪審員制度的改革提供了一些參考意見：能否通過加大陪審員的選任力度，擴充備用人選隊伍?能否在推薦陪審員時更多地考慮法院審理案件的實際，充分考慮陪審員的年齡、工作、經歷、時間、社會閱歷等背景，合理改善陪審員的群眾構成?

　　2、陪審員參審的程度及其影響

　　首先，庭前陪審員的閱卷情況及開庭時發言的情況。調研分映，僅有7.9%的陪審員能夠對自己參審的案件進行庭前閱卷;陪審員在法庭調查、法庭辯論階段發表意見的頻率并不高，有時發言和一般不發言的陪審員比例高達73.7%。對于陪審員發言的影響力問題，較多的法官感受到了陪審員在庭審中發言具有比較大的影響，而法官以外的其他法律人士卻很不一樣:他們所感受到的陪審員發言的影響力要遠遠小于法院工作人員，有高達58.1%的人認為陪審員發言影響小，24.7%的人干脆認為沒有影響。在庭審中，盡管沒有陪審員會出于“怕冒犯法官權威”的原因而保持沉默，但陪審員很少發言的現象背后卻依然隱含著這樣一個事實：“在案件審判過程中，法官的專業知識、辦案技能和心理自信整體上要比陪審員強出許多，在此基礎上形成了陪審過程中的“法官權威”，這無疑會給陪審員造成無形的壓力。在這種情況下，陪審員只能與法官的意見保持一致，也就沒有積極發言的必要性了，而少數陪審員認為自己“人微言輕”也就屬于情理之中了。”

　　其次，法庭合議及宣判后陪審員的參與情況。調研結果反映，58.3%的法官認為陪審員在合議時基本上能夠獨立發表自己的意見，極少法官認為陪審員完全不能獨立發表意見。這表明在通常情況下，大部分陪審員能夠在合議階段獨立發表自己的意見，與法官進行溝通。關于人民陪審員在合議庭評議階段所發表意見對案件結果的影響力，近半數的法官認為陪審員的意見對案件結果影響大;對于評議結果，一般情況下，絕大多數陪審都能夠知曉合議庭筆錄的內容和參審案件的判決結果，并依照法院規定在筆錄上簽字。而對于一旦發現判決結果與合議筆錄不相符合，78.9%的陪審員都會找主審法官查明真相。因此，陪審員的存在能夠在很大程度上保障合議意見和判決結果一致性，有效監督審判結果。綜上所述，在合議庭評議階段和宣判前后，陪審員獨立發表意見、有效參與審判、影響并監督判決結果的情況都比開庭審理時表現得更為突出。

　　再次，陪審員參與法庭調解和對法官進行監督的情況。調研結果反映，陪審員對于自己在促成法庭調解方面作用的評價遠遠高于法官對他們的評價，多達89.5%的陪審員認為自己比法官更具有親和力，高達71.1%的陪審員認為自己對促成案件調解有明顯作用。就對法官的監督問題，超過一半的陪審員認為，如果發現法官有違法違紀行為，他們會直接向法官提出異議，有31.6%的陪審員會直接向有關部門檢舉揭發，只有5.3%的陪審員會選擇沉默，高達78.9%的陪審員對自己在參與案件審理時可以有效監督法官表示樂觀。

　　最后，陪審員參審后，審判質量和訴訟效率是否會受到影響的問題。對于陪審員的參與對審判質量究竟有何影響?70.1%的法院人士認為有積極影響，而其他法律專業人士認為有沒有影響和有積極影響的基本持平，分別占47.8%和44.6%。人民陪審員參審案件是否會促進審判效率提高的問題，學界一直存在爭議。調研反映，不論是法院工作人員還是其他法律專業人士普遍認為，人民陪審員參審對審判效率影響不大。因此，陪審制度并不必然降低訴訟效率，這個問題雖然還為學者所爭議，但應當相信，只要有效解決人民陪審員的選擇問題，審判效率就能得到穩定提升。

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