現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度問題
現(xiàn)行養(yǎng)老金制度問題
養(yǎng)老金關(guān)乎每個老人的切身利益。然而，在我國養(yǎng)老金的管理體制還存在很多問題。在征收上，存在著多頭征收，資源浪費的問題;在管理中，養(yǎng)老基金雖然在急速增加，但如何保值增值仍是未解的難題;作為養(yǎng)老金體制的重要補充———企業(yè)年金的普及也僅限于一些大型企業(yè)。
一問誰來收
10月份，中華人民共和國社會保險法將送交全國人大常委會進行第四次審議，養(yǎng)老的相關(guān)問題也將有所涉及。有業(yè)內(nèi)人士預(yù)測，在養(yǎng)老費到底由誰來征收這個問題上，雖歷經(jīng)數(shù)次修法周折，但依然會成為爭議焦點。
部門間執(zhí)法尺度不一
養(yǎng)老費征收是一個隨著時代的變遷而變遷的話題。
記者了解到，現(xiàn)行養(yǎng)老費的征收主體有兩個———稅務(wù)部門和社會保障部門。
不過，在我國確立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的社保制度伊始，負責(zé)征收養(yǎng)老費的只有社保部門一家。
之后，隨著國企改革的火熱進行，企業(yè)破產(chǎn)成為不可避免的現(xiàn)實，部分企業(yè)的社保費征收非常困難。自1995年開始，為強化征繳力度、完成征繳任務(wù)，陸續(xù)有一些省市請稅務(wù)部門代征社保費。
1999年1月，社保費征繳暫行條例開始施行，該條例在實際上合法化了實踐中的這種模式，規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市政府可自行決定征繳機關(guān)，稅務(wù)、社保兩家均有資格。
這種局面一直持續(xù)到今天。據(jù)業(yè)內(nèi)統(tǒng)計，目前，稅務(wù)、社保兩家在征繳工作中各占半壁江山。有的省養(yǎng)老費由稅務(wù)機關(guān)負責(zé)，有的省由社保機構(gòu)負責(zé)，還有的省由稅務(wù)機關(guān)和社保保險機構(gòu)共同負責(zé)。
不過，這一局面一直備受詬病。
據(jù)了解，實踐中，稅務(wù)、社保部門可為征收主體，而管理、審核主體最終是社保部門。這種并存體制無疑造成部門間執(zhí)法尺度不一、降低了工作效率、增加了征收成本，也造成了人員浪費，更不利于養(yǎng)老基金的監(jiān)管。
“似乎中國是一個例外。至今沒有發(fā)現(xiàn)哪個國家允許地方政府自定征繳主體，而形成‘條條’與‘塊塊’組成‘雙重割據(jù)’的復(fù)雜制度現(xiàn)狀。”社保專家、中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所所長鄭秉文向《法治周末》記者直言。一直以來，這位社保專家都在倡言，應(yīng)盡快對1999年實施的社保費征繳暫行條例進行修訂，取消省級選擇權(quán)，這將有利于提高省級統(tǒng)籌水平，更有利于實行全國統(tǒng)籌。
究竟誰來當(dāng)家
20多年來，改革養(yǎng)老費征收體制的呼聲從未停止。
令人欣喜的是，2009年春節(jié)過后，社保法草案終于開始征求意見。
不過，當(dāng)手捧該草案時，一度對之寄予厚望的專業(yè)人士不免有些失望。
養(yǎng)老保險費到底誰來收?草案第五十七條第二款對該問題的回答竟是：“社會保險費的征收機構(gòu)和征收辦法由國務(wù)院規(guī)定。”
在征繳體制這個關(guān)鍵問題上改革的模糊性，被專家批評為“在關(guān)鍵問題上試圖繞開矛盾”，“這個問題是多年博弈的一個焦點，或許反映了部門利益協(xié)調(diào)之難”。
“由國務(wù)院規(guī)定?這樣的規(guī)定等于沒有規(guī)定，再一次回避了矛盾，又回到了1999年前暫行條例的那個‘原點’。”鄭秉文說。
而高層對該問題也有所回應(yīng)。全國人大法律委員會經(jīng)同國務(wù)院法制辦、人力資源和社會保障部研究后，建議社保法草案關(guān)于征收體制的條款修改為：社會保險費實行統(tǒng)一征收，實施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。
“這項改革確立了‘統(tǒng)一征收’體制，終結(jié)了長久以來，社保部門與稅務(wù)部門的雙重征收局面，是一大進步。”淮安社保處主任馮申軍評價說。
但究竟誰來擔(dān)當(dāng)這個統(tǒng)一征收人?
對這個問題的不同回答劃分了“社保派”和“稅務(wù)派”。
力挺社保部門的人士認為，稅務(wù)部門征收對正規(guī)企業(yè)較為有效，但對個體戶、靈活就業(yè)人員等散戶和站點較多的情況，則社保部門更有優(yōu)勢。比如，社保部門下設(shè)個人檔案的托管中心，個體戶和靈活就業(yè)者可在此繳養(yǎng)老費。在中國現(xiàn)階段，擴大參保人數(shù)覆蓋率為當(dāng)務(wù)之急，在企業(yè)參保人數(shù)幾乎達到全覆蓋的情況下，社保部門發(fā)揮作用的余地更大。
倡導(dǎo)稅務(wù)機關(guān)獨大的一方則認為，可借助地稅征管優(yōu)勢確保養(yǎng)老費足額、及時發(fā)放。
爭議至今仍在繼續(xù)，社保部門和稅務(wù)部門為此僵持不下。
4月1日財政部部長謝旭人撰文表示：“完善社會保障籌資形式與提高統(tǒng)籌級次相配合，研究開征社會保障稅。”
“提出費改稅以后，征繳體制的爭論又被擱置下來，迂回地變成了一個稅費改革問題。”對此，鄭秉文頗感驚詫。
他對記者說，“費改稅”問題讓這個體制中的問題變得更復(fù)雜了，這帶來的一個新的問題是，“在目前統(tǒng)賬結(jié)合制度下即使要改成社保稅，也只能對社會統(tǒng)籌的部分改，對于個人的賬戶，產(chǎn)權(quán)屬于個人，不可能將其平均化”。
記者獲悉，如果社保法草案第四稿確實10月上會審議，該法年內(nèi)有望出臺。鄭秉文建議高層借立法機會協(xié)調(diào)兩個部門，拿出辦法徹底解決這個問題。
二問怎么管
數(shù)據(jù)顯示，10年來，我國社保基金規(guī)模一直在以驚人的速度發(fā)展擴大。2001年，我國社保基金累計結(jié)余為1639億元，到2009年底，該數(shù)字就直逼2萬億元大關(guān)(1。96萬億元)。也就是說，9年間，社保基金規(guī)模增加了12倍，而2002至2009年社保基金的平均增長率更是高達41%。占社保基金絕大部分的養(yǎng)老保險基金，其發(fā)展速度和規(guī)模無疑也是可喜的。
然而，鄭秉文卻在近日提出“兩萬億養(yǎng)命錢面臨貶值風(fēng)險”的論調(diào)。
倍增的資產(chǎn)不能保值增值，這無疑是一大問題。如果鄭秉文的話果真盛世危言，那么，涉及百姓的養(yǎng)命錢究竟應(yīng)該怎么管?怎么管才能不貶值?
養(yǎng)命錢跑不贏CPI
“這些大規(guī)模的資金其收益率仍然跑不贏CPI。”在接受《法治周末》采訪時，鄭秉文一針見血地指出。
這位社保專家認為：“一方面，養(yǎng)老基金實力的急劇增加改變了之前資金量短缺的局面;但另一方面，這些錢的投資收益率還不到2%，跑輸了2。2%的CPI(2000-2008年)，處于貶值狀態(tài)。”
而一個不容回避的事實是，不到2%的名義收益率既低于國外任何一個實行國債投資的國家的收益率，也低于國外任何一個實行市場化投資的國家的收益率，幾乎是世界上收益率最低的。
“可以說，這是社保制度缺陷約束下的被動結(jié)果。”鄭秉文直言。目前，養(yǎng)老保險制度地方割據(jù)現(xiàn)象嚴(yán)重，難以制定一個統(tǒng)一的市場投資策略進行投資，只能通過財政專戶存入銀行和購買國債的方式將其卡住，“現(xiàn)在養(yǎng)老保險基金只能允許存銀行和買國債。”
他向記者進一步解釋，如今，養(yǎng)老金的投資管理層次多分布在兩千多個縣市級統(tǒng)籌單位(只有北京和上海等四五個省市真正實現(xiàn)了大收大支的省級統(tǒng)籌)，這樣，全國的養(yǎng)老金在事實上就呈現(xiàn)出非常分散的狀態(tài)。在缺乏完善法人治理結(jié)構(gòu)和專業(yè)人士的情況下，這種屬地化養(yǎng)老基金管理體制不可能具備實行市場化投資的基本條件。否則，一旦盲目放開，后果不堪設(shè)想。因此，十幾年來存銀行和買國債是沒有辦法的辦法。
此外，目前養(yǎng)老基金投資體制還缺乏完整的配套設(shè)計和細節(jié)規(guī)定，這導(dǎo)致基層政府有實干精神卻無具體章法可循，甚至違法行事。“現(xiàn)在的收益率很低，但其實已經(jīng)是各地基層政府努力的結(jié)果，只是他們在操作層面上太隨意，可謂呈各顯其能的‘放羊’狀態(tài)。”鄭秉文對記者說，個別基層政府為盡量獲取較高收益率，在流動性過剩的大背景下不得不為銀行協(xié)議存款而到處奔走，在國債難求的背景下四處拜佛，有時還冒公事私辦之不韙。
養(yǎng)老基金必須投資
“現(xiàn)在不足2%的投資收益率，實在是太低了。考慮到基金貶值的緊迫性，投資制度必須改革，養(yǎng)老基金必須得投資。”鄭秉文的立場鮮明，“如果不對現(xiàn)行制度進行實事求是的改革，即使再過10年，上述令人尷尬的窘?jīng)r將依然存在。到2020年，中國養(yǎng)老保險基金滾存將在10萬億元以上，這筆巨大的財富，應(yīng)該想辦法保值增值。”
他的設(shè)想是：從現(xiàn)在開始應(yīng)迅速啟動社保基金投資體制改革程序，可先易后難，分三步走：
第一步是臨時階段，在1至2年內(nèi)為滿足養(yǎng)老基金保值的需要，對基金全額發(fā)行特種定向國債，全部取消銀行商業(yè)存款，以保證較高利息收入和防止尋租行為的發(fā)生。鑒于通脹預(yù)期大約為4%，特種定向社保國債利率可暫定為4%至5%左右。
第二步為過渡階段，直指各地兩千多個統(tǒng)籌單位的“碎片化”狀態(tài)，改革養(yǎng)老基金的投資管理體制。可試行記賬式養(yǎng)老保險大賬戶模式，即將企業(yè)和職工的繳費全部劃入個人賬戶，這就相當(dāng)于一個銀行賬戶，方便國家將養(yǎng)老基金集中起來變?yōu)橐粋�“資金池”，為集中投資管理創(chuàng)造條件。在這個基礎(chǔ)上，應(yīng)組建一個專門的全國養(yǎng)老保險基金投資管理機構(gòu)，通過該機構(gòu)進行集中投資也就是實行一攬子投資，施行多元化投資策略，以期達到投資體制的市場化與資產(chǎn)配置的多元化，提高整體收益率。國家可以把最好的項目分配給這些養(yǎng)老基金，比如機場高速類似的項目。至于回報，國家可以承諾一個固定的、較高的利率。
第三步為深化改革階段。既然養(yǎng)老制度在實質(zhì)上正在改弦更張，那么就應(yīng)進一步對這個制度進行全面反省。在制度層面上徹底解決收益率低的問題，養(yǎng)老金貶值的問題才可能從根本上得以解決。
每位老人面對夕陽紅或許都有不同的選擇。無論怎樣，他們?nèi)栽谙M。養(yǎng)老錢，國家究竟怎么管好這筆養(yǎng)老錢，是每個人都關(guān)心的問題。
三問誰補充
企業(yè)年金，又稱“第二養(yǎng)老金”，是我國養(yǎng)老保險體制中的年輕身影。“企業(yè)年金制既能大幅提高退休人員的養(yǎng)老金水平，又能減輕國家的財政負擔(dān)，一舉兩得。”業(yè)內(nèi)人士如此盛贊。
所謂企業(yè)年金，是指企業(yè)在參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身經(jīng)濟狀況建立的補充性養(yǎng)老保險，由企業(yè)和員工共同繳費構(gòu)成，旨在為企業(yè)職工提供一定程度的退休收入保障。而企業(yè)年金基金由企業(yè)繳費、職工個人繳費和企業(yè)年金基金投資運營收益3部分組成。企業(yè)為職工提供的年金，可由企業(yè)按年、按季或按月繳納。職工個人繳納的費用，由企業(yè)代扣。職工達到國家法定退休年齡并辦理退休手續(xù)后，可以一次或分年逐月領(lǐng)取企業(yè)年金個人賬戶儲存額。
“城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是強制性的，任何企業(yè)都必須參加，具有公共產(chǎn)品的性質(zhì);但企業(yè)年金卻是自愿的，有條件的企業(yè)才能建立，具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)，更注重效率原則，在企業(yè)內(nèi)部人力資源戰(zhàn)略中是具有激勵機制的福利手段。”中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授胡繼曄向記者介紹，企業(yè)為職工繳納年金，可在一定比例內(nèi)享受稅前扣除。
發(fā)展紅紅火火
比起基本養(yǎng)老保險，企業(yè)年金基金的運營顯然具有極大的靈活性。
來自長江養(yǎng)老保險股份有限公司的李欣告訴記者，基本養(yǎng)老保險基金由政府機構(gòu)管理和運營，保值增值的手段通常是銀行儲蓄和購買國債，而企業(yè)年金主要是通過資本市場，如各種金融機構(gòu)來運作，投資手段更加多樣化。
“企業(yè)年金基金財產(chǎn)的投資范圍主要是具有良好流動性的金融產(chǎn)品，包括短期債券回購、信用等級在投資級以上的金融債和企業(yè)債、可轉(zhuǎn)換債、投資性保險產(chǎn)品、證券投資基金、股票等。”李欣說。
無疑，比起基本養(yǎng)老保險求穩(wěn)的特點，成功的企業(yè)年金基金的運行將帶來可觀的利潤，進而大幅提高退休職工收入水平，是企業(yè)吸引、留住人才的一個重要手段。
“有了企業(yè)年金后，我們的養(yǎng)老金替代率能達到80%，比原來提升二三十個百分點。”中國工商銀行某分行今年剛?cè)肼毜膯T工王翰告訴記者。
他給記者舉了一個例子：我今年24歲，現(xiàn)在的月平均工資為大概為3000元，若我在退休前有31年的工作時間，那么按每年5%的工資增長比例計算，我們企業(yè)給我繳費4%，我個人繳費1%，那么我退休后，就可以領(lǐng)取39。876萬余元的收入，差不多可以安度晚年啦。
記者從中國年金指數(shù)專家協(xié)會獲悉，2000年，我國企業(yè)年金規(guī)模僅191億元。到2005年底達到680億元。2008年，這一數(shù)字更是高達約2300億元。
而根據(jù)多家基金公司近期出爐的企業(yè)年金規(guī)模數(shù)據(jù)，6家公司的年金規(guī)模達到百億級，所占比重達到基金企業(yè)年金總規(guī)模的80%。截至2009年年底，博時公司已中標(biāo)包括南方電網(wǎng)公司在內(nèi)的23家央企年金管理項目，已簽約及中標(biāo)的企業(yè)年金客戶總數(shù)逾240家，簽約規(guī)模預(yù)計超過170億元人民幣;海富通也擠進百億級年金梯隊，實際運作年金規(guī)模首次突破100億元大關(guān)。這種紅火的經(jīng)營或從一個側(cè)面反映了企業(yè)年金的發(fā)展熱度。
如今，不少銀行、保險公司、咨詢公司等開始提供企業(yè)年金專業(yè)服務(wù)，幫助企業(yè)通過年金計劃解決一系列的員工福利問題，這既增強了員工對企業(yè)福利制度的認可，還將繁瑣的管理事務(wù)交由外部機構(gòu)運行，使企業(yè)充分地享受到國家給予的額外稅收優(yōu)惠，可謂雙贏。
難避投資風(fēng)險
然而，企業(yè)年金的發(fā)展并非沒有約束。在企業(yè)年金逐漸走俏企業(yè)和職工的同時，國資委和相關(guān)法律的要求給企業(yè)年金的發(fā)展添加了一些別樣注腳。
國資委對央企推行企業(yè)年金有一個要求：企業(yè)效益較好、管理規(guī)范、職工有每月繳納相應(yīng)份額的承受力，然后由職代會通過，報國資委審批。
據(jù)各家基金公司披露的資料顯示，目前基金公司簽約的年金客戶主要集中在大型國有企業(yè)，多為傳統(tǒng)行業(yè)，包括石化、銀行、保險、電力、鋼鐵、煤炭和造船等央企和地方大國企，此外，一些效益較好的股份制企業(yè)、中小型民營企業(yè)也在陸續(xù)為職工購買企業(yè)年金，但數(shù)字比例遠低于國有企業(yè)。
在一家公司“退休計劃和財務(wù)管理”部門任職的高級咨詢顧問孫帆告訴記者，在這種體制下，目前，企業(yè)年金的好處僅惠及不到1個億的職工。
另一個約束來自制度層面。
企業(yè)年金基金管理試行辦法規(guī)定，企業(yè)年金基金投資管理應(yīng)當(dāng)遵循謹(jǐn)慎、分散風(fēng)險的原則，充分考慮企業(yè)年金基金財產(chǎn)的安全性和流動性，實行專業(yè)化管理。企業(yè)年金基金必須存入企業(yè)年金專戶。
捍衛(wèi)企業(yè)年金進行最大程度市場化投資的人士對此提出批評：加上稅優(yōu)政策和繳費渠道不夠明確、不夠透明、稅優(yōu)比例不夠高等因素，中國的企業(yè)年金發(fā)展面臨了太多條條框框的約束。
然而，從自身實踐出發(fā)，南方基金養(yǎng)老業(yè)務(wù)部執(zhí)行總監(jiān)張雪松卻認為，在實際運作投資組合中，有些企業(yè)年金可能因市場下跌等風(fēng)險而虧損，雖然企業(yè)年金是長期性資金，可以承受一定的短期風(fēng)險，但“在企業(yè)年金起步時期，企業(yè)年金運作的安全性和穩(wěn)健性要求非常高。的確要很謹(jǐn)慎地對風(fēng)險進行事前控制，這樣企業(yè)和職工才能有真正的投資回報”。
“在看到企業(yè)年金潛在的市場盛宴時，大家都開始力挺企業(yè)年金的投資，反而可能漠視投資中可能產(chǎn)生的隱性負債，這對中老年職工的權(quán)益是一種傷害。”孫帆說。
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