構建新型的企業國有資本與財務管理制度范本
今年4月28日，財政部印發了《企業國有資本與財務管理暫行辦法》（財企［20xx］325號，以下簡稱《辦法》）。這是財政部為了加強和改進企業國有資本與財務管理而制定出臺的一項重要法規，也是促進企業建立現代企業制度，推進國有經濟結構調整的重大舉措，標志著以出資人管理制度為中心的新型財務制度框架體系已初步形成。
一、制定《辦法》所遵循的基本原則
根據黨中央、國務院的部署，從1998年開始，軍隊、武警、政法系統、中央黨政機關先后與所辦的企業和直屬的各類企業脫鉤，組建了一批企業集團，明確其資產與財務由財政部管理。這一重大改革，改變了國有企業長期以來形成的部門管理體制和行業管理格局，對財政部門資產與財務管理工作提出了新的要求。同時，20xx年財政部內設機構職能進行了調整，專設了管理企業資產與財務的司局，對企業資產與財務實行統一管理。為了適應企業管理體制改革和財政內設機構職能調整的需要，財政部明確提出了企業資產與財務管理工作的基本思路，即圍繞建立現代企業制度，從整體上搞活國有經濟這個目標，以建立出資人管理制度為中心，以推進國有經濟戰略性調整為重點，以國有資本管理為突破口，建立與社會主義市場經濟和公共財政體制相適應的、統一的企業國有資本與財務管理框架體系。按照上述思路，本著“制度先行”的原則，財政部企業司著手起草擬定《辦法》。《辦法》從起草到修改，直至定稿，廣泛征求了社會各界的意見，先后在全國企業資產與財務管理工作會議、全國財政工作會議上進行了討論，并召集部分中央直管企業、地方財政部門進行多次座談討論，數易其稿，基本吸收了各方面提出的積極的修改意見和建議。《辦法》的印發，是財政部門與企業及社會各界共同努力的結果。
在制定《辦法》的過程中，我們主要遵循了以下基本原則：
（一）立足于資產與財務的統一，實現資產與財務管理的有機結合。十多年來，我國企業國有資產與財務管理一直處于分割狀態，沒有形成合力，不利于財政職能的充分發揮。資產與財務，從其本質上講，是一個問題的兩個方面。一方面，對資產運行結果的反映，即是企業的財務狀況；另一方面，企業的財務狀況又反映著企業資產運行的質量。因此，資產與財務管理的基本職能是一致的，雖然傳統的財務管理具有稅收調整、規范會計核算、資本金管理等各種功能，但隨著稅收制度和會計制度改革的深化，財務管理中的國有資本管理職能越來越突出，資產與財務管理以政府作為出資人身份對企業營運國有資本進行財務管理的共同特征也越來越明顯。為了充分發揮財政職能作用，按照資產與財務統管的原則，我們將資產管理與財務管理的內容作為一個有機整體融于《辦法》之中，構建以出資人管理制度為中心的新型的企業國有資本與財務管理制度體系。
（二）立足于促進經濟結構的調整，提高國有經濟資源的整體效益。對經濟結構進行調整是當前整個經濟工作的主線，對國有經濟實行戰略性調整是其主要任務之一。隨著國有企業改革的深化，國有企業改組改制、兼并、出售轉讓等經濟行為十分頻繁，而且初步形成了國有經濟有進有退的調整機制。為了體現國有資本與財務管理服務于整體經濟結構調整目標的精神，《辦法》對企業公司制改建、兼并、出售乃至破產等相關的資產與財務管理行為進行了規范，既要防止資本權益受損，維護國有資本的權益，又要有利于經濟結構調整，促進國有經濟資源實現優化配置，提高國有資本整體效益。
（三）立足于政企分開，劃清財政部門與企業的職責權限。企業與主管部門脫鉤，其資產與財務關系交由財政部門直接管理，是企業管理體制、也是企業資產與財務管理體制的重大改革。這一改革，并不是把原主管部門的職責簡單移交給財政部門，財政部門必須按照企業構建以資本為紐帶的母子公司體制的要求，改進管理方式、方法，重新界定財政部門與企業的職責，弄清楚哪些是財政部門管的事，哪些是企業可以自主決定的事。如果財政部門包攬企業太多的事務，既不符合政府轉變職能的要求，又不利于企業的生產經營和發展。實際上，資產與財務管理同其他管理一樣，政府部門管理過多，既管不了，也管不好。因此，《辦法》按照政企分開的原則，根據企業管理體制改革的要求，劃分了財政部門與企業的職責權限，使政府和企業各自的權責清晰、權責對稱。
（四）立足于促進企業機制的轉換，建立起規范的激勵和有效的約束機制。國有企業三年脫困的目標基本完成，但企業轉換經營機制的任務還很重。隨著我國市場經濟體制的逐步完善，特別是加入WTO以后，政府對國有企業的優惠政策將逐步取消。如果企業機制不轉換，企業財務狀況的好轉就不能持久。因此，《辦法》按照促進企業機制轉換的原則，一方面規范了企業資本營運、工資分配等激勵政策，為企業轉換機制創造條件；另一方面明確了企業內部監督和外部監督的辦法及法律責任，力求逐步建立有效的約束機制。
二、《辦法》的主要內容
《辦法》從政府出資人的角度，根據財政職責，構建了以資本為紐帶，以國有資本投入、營運、收益、考評、責任為主線的企業國有資本與財務管理框架體系。全文共分為8章49條：第一章為總則，第二章為管理職責與權限，第三章為國有資本投入的管理，第四章為國有資本營運的管理，第五章為國有資本收益的管理，第六章為財務考核與評價，第七章為法律責任，第八章為附則。《辦法》內容相當豐富，概括起來，主要包括如下幾個方面：
（一）劃清了主管財政機關與母公司對國有資本與財務管理的職責與權限。在第二章“管理職責與權限”中，一方面明確了主管財政機關的主要職責，歸納起來，主要有：一是管制度，即制定國家統一的企業國有資本與財務管理各項規章制度；二是管資本，即監管企業持有的國有資本，負責國有資產產權界定、登記及糾紛調處等基礎管理工作；三是管分配，即制定企業稅后利潤分配制度，監繳國有資本收益；四是管監督，即組織國有資本營運效績評價，監管國有資本保值增值情況；五是提供指導服務，包括指導財產評估業務，以及指導和督促企業建立健全內部資本與財務管理辦法。另一方面規定了母公司的主要職責，歸納起來，主要體現在三個層面：對國家承擔國有資本保值增值責任，統一向主管財政機關申報有關國有資本與財務管理事項；對子公司行使出資人的權利，管理子公司持有的國有資本；對內履行依法經營、嚴格內部管理，包括制定內部管理制度、確定內部管理體制、管理重大資產與財務事項、組織內部財務考核與評價等。同時規定，主管財政機關可以將部分職能委托給母公司，企業對于國有資本與財務管理的重大事項，應當嚴格按照內部議事規范進行決策。
（二）規范了國有資本投入、營運、收益的全過程管理。國有資本投入、營運、收益是一個系統工程，作為出資人最關心的是資本的`安全與回報。《辦法》從出資人的角度，圍繞國有資本的運動過程規范了資產和財務管理行為。其中，第三章“國有資本投入的管理”主要規范了國有資本在清產核資和產權變動時的價值確認依據、資本保全原則、不同組織形式企業轉增資本的監管要求、國有資本轉移實行有償轉讓以及產權登記要求等。第四章“國有資本營運的管理”主要明確了企業財務預算管理、企業基礎管理、工資分配管理、企業借款管理、企業對外擔保管理、企業對外投資管理、企業合并與分立、產權轉讓及公司制改建等管理以及資產評估管理等內容。第五章“國有資本收益的管理”主要明確了國有資本收益的構成、企業利潤分配制度、虧損彌補規定、資產損失的處置以及產權轉讓收益和企業清算收益的處理等內容。
（三）明確了對企業實施財務考核與評價。開展企業的考核與評價，不僅是現代市場經濟條件下的通行做法，而且是規范政府對企業的監管，建立間接管理國有資本的有效方法和手段之一。在第六章“財務考核與評價”中，明確了考評的內容、形式、作用、基礎和結果公開等內容。考評的內容以財政部會同有關部門制定的現行國有資本金效績評價體系為基礎來進行，要求以國有資本保值增值能力為核心，包括財務效益、資產營運、償債能力和發展能力四個方面。考評的形式分為內部考評和外部考評，內部考評就是要求企業按國家制定的標準自我測試、自我診斷，建立內部約束機制；外部考評由主管財政機關會同政府有關部門進行。考評的作用主要是將考評報告提交給政府及有關人事管理部門參考，作為對企業領導人員獎懲任免的依據，同時進一步與對經營者實行年薪制、股票期權等激勵政策有機地結合起來。考評的基礎數據必須是經注冊會計師審計的財務會計報告。主管財政機關對企業考核與評價的結果，可以一定的方式向社會發布，接受社會監督。
（四）規定了資產財務管理的法律責任。在第七章“法律責任”中，主要明確了主管財政機關的監督處罰權，企業造成資產流失或者未按規定程序辦理有關事項的法律責任，企業違反《中華人民共和國會計法》、《企業財務會計報告條例》、《企業國有資產產權登記管理辦法》等法律、行政法規的法律責任，以及主管財政機關違法行政的法律責任。對企業的處罰方式，包括責令限期糾正、追回損失或者沒收非法所得、通報批評。對負有直接責任的主管人員和其他人員的處罰方式，主管財政機關可建議人事管理部門給予行政處分；構成犯罪的，則應移交司法機關依法追究刑事責任。
三、《辦法》涉及的幾個問題
（一）關于實施范圍問題。《辦法》以“持有國有資本的非金融企業”為規范對象，主要考慮以下因素：
（1）金融企業業務與一般企業具有較大的區別，在國有資本與財務管理上有其固有的特點，因此，其國有資本與財務管理辦法另行制定；
（2）隨著國有企業公司制改建，各種經濟成分并存的企業組織形式越來越多，純國有企業越來越少，但無論企業組織形式如何變化，不會改變出資者對各自擁有資本的所有權，國有資本是客觀存在的。
因此，政府作為國有資本所有權的代表，管理方式應由管理國有企業轉為管理國有資本。從理論上講，國家對國有資本的管理，應當是國有資本投到哪里，管理就延伸到哪里，但占有國有資本的企業如公司制企業，應按照《公司法》等法律、行政法規執行，政府部門只有通過持有國有資本的企業進行管理。《辦法》將適用范圍界定為“持有國有資本的非金融企業”，既符合國家從對國有企業管理轉向國有資本管理的要求，也利于與《公司法》等法律、行政法規的銜接。
（二）關于審批監管問題。《辦法》遵循“少審批、多規范”的原則，除影響國有資本變動的事項需要審批外，一般采用以下辦法來約束企業行為：一是建立財政備案制和登記制，監控企業財務風險，如國有資產產權登記和重大事項的備案；二是建立企業內部約束機制，規范企業行為，如企業財務預算制度、向子公司委派財務總監、內部議事規則、內部財務考核與評價制度以及法律責任追究制度等；三是建立中介機構和社會公眾的監督機制，如中介機構的資產評估、報表審計和考評結果的社會公告等；四是建立主管財政機關處罰權制度，規定了主管財政機關有權對企業、中介機構進行監督，并對其違法違規行為，按照《中華人民共和國行政處罰法》等法律、行政法規進行處罰。
（三）關于產權變動的管理權限問題。按照現行規定，企業在出售方面，縣屬國有小型企業由地市級人民政府審批，地級市屬國有小型企業由省級人民政府審批；在公司制改組方面，國有股權設置由財政部門審批；在合并、分立方案中涉及的產權變動方面，由財政部門審批。為了促進資本要素流動，有利于國有經濟戰略調整，《辦法》比照現行國有小企業出售審批權限的規定，將企業國有產權變動的審批權限確定為：母公司為中央管理企業報請國務院審批，地方管理企業報請地市級以上人民政府審批；子公司除企業集團內部結構調整以外，由主管財政機關審批；企業集團內部結構調整以及子公司以下企業由母公司審批。其中改組為股份有限公司的，其股權設置一律由主管財政機關審批。
（四）關于國有資本收益分配問題。根據《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發［1993］85號）的規定，國有企業要“逐步建立國有資產投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上交的分配制度”。任何投資者，投資于企業均是為了獲得投資回報。從權益上講，企業實現的稅后利潤歸投資者所有，應當依法向投資者分配。財政部、原國家國有資產管理局、中國人民銀行頒發了《國有資產收益收繳管理辦法》［（94）財工字第295號），把國有企業應上交的利潤納入了國有資產收益范圍。為了支持國有企業增強資本積累，作為過渡措施，按照國務院的規定，國有企業的稅后利潤暫緩收繳。因此，《辦法》從建立企業稅后利潤分配制度的角度，規定“母公司應當向國家財政上繳利潤”，但同時明確“具體辦法由財政部根據國務院的決定制定”。
（五）關于法律責任問題。在《企業財務通則》等過去的有關財務規章中，對違反規章應承擔的法律責任規定比較原則，影響執行效果。現代市場經濟，在一定程度上是法制經濟。建立有效的企業國有資本與財務管理體制，必須強化法律責任，特別是強化企業法定代表人的法律責任。在產權登記、財務會計報告管理方面，《企業國有資產產權登記管理辦法》和《會計法》、《企業財務會計報告條例》分別作出了明確的規定。對于與《辦法》的規定不符合的行為、造成國有資產流失的行為，如果不予處罰，就達不到預期效果。因此，《辦法》對企業違法、違規行為區分不同情況，分別按照《中華人民共和國行政處罰法》、《企業財務會計報告條例》、《企業國有資產產權登記管理辦法》等法律、行政法規進行處罰。
（六）關于《辦法》與《稅法》、《企業會計準則》、《企業財務通則》的關系問題。《稅法》、《企業會計準則》、《企業財務通則》都是從政府作為社會管理者的立場出發來規范所有企業行為的，其中：《稅法》圍繞組織財政收入和調節社會經濟利益關系，著眼于維護國家稅基；《企業會計準則》是企業進行會計要素的確認、計量、核算、反映等必須遵循的準繩；《企業財務通則》是企業必須遵循的財務行為規范，旨在為各類企業創造公平競爭的財務環境。而《辦法》則從政府作為出資人的立場出發，圍繞國有資本的運動過程對資本與財務管理行為進行規范，著眼于維護國有資本權益，旨在解決企業所有者與經營者之間的權利與責任關系。隨著企業產權制度的改革和現代企業制度的建立，《辦法》作為政府出資人財務制度的雛形，既是各級財政機關在公共財政框架下管理國有資本的基本規章，又為將來國家制定政府出資人制度奠定基礎，因而是其他法律、行政法規所不可替代的。
“兩則”從實施7年來的情況看，已得到社會各方面的高度評價，在全國省部級主要領導干部財稅研討班的講話中也給予了充分肯定。《辦法》與《企業財務通則》明確的財務行為規范是互為補充的，因此，《辦法》實施后，《企業財務通則》仍可繼續保留，暫不修訂。當然，從長遠看，企業傳統意義上的公共財務管理正在逐步發生重大變革，有關所得稅扣除項目和標準等內容，在統一所得稅法以后可由稅法規范；有關會計要素確認、核算等內容，由統一會計制度規范；現行各行業財務制度將根據所得稅和統一會計制度的實施進程及時修訂，制定具體的銜接配套辦法，并在適當的時候再修改、完善《辦法》，從而制定系統、完善的政府出資人財務制度。
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