新型農村養老制度調研報告

時間：2022-12-14 11:01:33 調研報告

新型農村養老制度調研報告

　　摘要：隨著我國農村老年人口數不斷增加，農村養老成為政府和社會面臨的一大難題。農村養老保障是針對農村老年人口的一種社會保障制度，有別于社會養老保險，從法學的角度來看，養老保險是養老保障制度的主要內容。長期以來，由于經濟結構的原因我國城鄉之間分別存在兩種不同的、相互獨立的社會保障現象：市民靠政府養老，村民靠家庭自己養老。農村社會保障水平低，保障項目少，保障具有應急性，缺乏制度化。在目前城鎮社會保障制度的基本框架初步建立并不斷完善之后，農村首要的養老保障制度建設應提上我國社會保障制度的改革行列。

新型農村養老制度調研報告

　　健全社會保障體系是全面建設小康社會的目標之一，中央提出在“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”，這標志著在經歷了十多年的試點、探索之后，建設農村社會保障體系被正式提上日程。

　　有資料顯示，我國60歲以上人口已達到1.34億，超過總人口的10%，其中65歲以上人口1.1億，占總人口的8.5%。全國70%以上的老齡人口分布在農村地區，農村老齡化問題突出。農村老年人的生活缺乏可靠保障，家庭養老功能日益弱化，空巢家庭增多，傳統的土地保障功能面臨嚴峻挑戰。

　　一、當前我國農村養老的基本方式

　　隨著社會的變遷、經濟的發展，我國農村養老已不再是單一的家庭養老，而是以家庭養老為主，其它養老方式并存的格局。

　　家庭養老：這是當前我國農村最普遍的養老方式，也是中華民族傳統美德的體現。農村家庭養老之所以如此重要，其原因在于：第一，我國農村老年社會保障體系尚不完善。由于農村地區間發展差異大，經濟發展不平衡，短時間內不可能在全農村范圍內建立、推廣養老保險制度，這決定了家庭養老會在相當長時間內成為農村養老的基本方式；第二，農村家庭服務業不發達。即使部分老人擁有數目可觀的養老金，但由于疾病纏身、自理能力較差，他們仍然難以安度晚年；第三，傳統的思想文化觀念對農村老人生活習慣的感染和影響。“子孫滿堂”的天倫之樂仍是他們所渴求、向往的，且隨著年歲的增加，農村老人抵御生活風險的能力越來越有限，對家庭人員的物質、精神依賴亦會增加。

　　集體養老：是由集體經濟組織對年老多病、無依無靠的老人進行贍養的制度。目前我國農村集體養老的形式主要有“五保制度”和“養老院制度”。集體養老作為由家庭養老向社會化養老過渡的一種形式，是以集體為單位對老人進行集中供養的養老方式。

　　盡管集體養老在歷史上發揮了不小的作用，但現在看來，其作用仍然有限。第一，養老對象過窄，集體養老的范圍事實上就是對五保戶的供養。然而，五保戶的供養條件非常苛刻，對于只有女兒的老人一般不予“五保”；第二，沒有敬老院的農村地區主要由村組負責對“五保戶”實行分散供養。集體養老保障也僅僅停留在維持其溫飽；第三，對集體養老認識明顯不足。在農村地區，許多符合條件的農民不愿享受“五保戶”待遇，只要尚有一點點勞動能力，或者有親人可以依靠，誰也不愿享受“五保戶”的供養。

　　儲蓄養老：是一種最典型的自我養老方式，即老年人依靠日積月累、勤儉節約的積蓄養老，但這種養老方式在農村越來越缺少實用價值。農民從農業生產中獲得的收入有限，盡管辛苦勞作和省吃儉用，但蓋房、子女教育、醫療等各項開支卻很大。到了晚年，其積蓄難以保障養老的基本需求。

　　二、人口老齡化對傳統農村養老模式的挑戰

　　由于城鄉二元結構特征明顯，城鄉發展差距大，絕大部分農村地區尚未建立完善的社會養老保障制度，長期以來，農村養老保障主要依賴于家庭養老。日趨嚴重的農村老齡化問題，必將對農村老年人口養老問題提出嚴峻挑戰。

　　1.農村老年人口的增加，加大了農村養老的壓力。

　　2.老年人口的高齡化降低了老年人的自我養老能力。農村老年人口受教育程度比較低，未讀過書的占一半以上，受教育程度在小學及以下的占到九成以上，低素質決定了農村老年人口大部分都是體力勞動者，年齡對他們的自我養老能力影響很大。老年人口中高齡人群比重的增加，降低了老齡人口的自我養老能力，同時也降低老齡人口自理能力。農村老年人口高齡化和健康狀況的下降，無疑加重了農村養老的負擔和壓力。

　　3.農村家庭的小型化弱化了家庭養老的功能。由于計劃生育政策的執行，農村家庭的子女數也大大下降，導致家庭規模小型化、核心化的比例上升。家庭規模的小型化、核心化，使過去一般是多對夫婦供養一對老人變成現在一對夫婦供養兩對及兩對以上老人，無論財力上還是精力上，都讓傳統的家庭養老模式難以為繼。

　　4.“空巢老人”的增多，獨身老人比重上升，加大了農村養老的社會化需求。傳統的家庭養老不僅由子女為老人提供經濟保障，更重要的是生活照顧和精神撫慰。農村青壯年進城務工后，雖然也履行了在經濟上供養父母的義務，但考慮到進城農民的自身經濟狀況，供養的程度是有限的，而且無法給予老人必要的生活照料和精神慰藉。同時，農村老人尤其是高齡人口中獨身老人，由于缺少了“老來伴”，沒有在生活上相互照應、在情感上相互慰藉的對象，使得養老更加困難。

　　三、我國農村養老保障制度的現狀

　　（一）農村養老保障的覆蓋面小，保障水平低

　　我國農村養老保障的保障對象一直限于“困難的人”、“光榮的人”和“富裕的人”，農村的大多數人由于種種原因還無法享受社會保障。相關的調查顯示，占人口總數20%的城鎮居民，享受全國89%的社會保障，占人口80%的農村居民，僅享受到了社會11%的社會保障，在縣城以下集體單位的1 000多萬職工和2 000多萬城鎮個體經營者基本上得不到應有的社會保障。

　　（二）傳統的家庭養老模式受到挑戰

　　改革開放后，特別是農村城市化進程的加快，其所面臨的挑戰主要表現在如下幾個方面：（1）子女的贍養壓力增大。我國的計劃生育政策使獨生子女家庭成為我國農村主要的家庭構成模式，隨著我國人口老齡化的來臨，80年代后的獨生子女，面臨著承擔四個老人的贍養義務，同時還有一至二個子女的負擔。（2）勞動力流動和人口的遷移給家庭贍養帶來了負面影響。隨著改革開放和市場經濟的發展，我國內地農村人口大量向經濟較發達的城鎮流動，這些“離土又離鄉”、“進廠又進城”人員長年在外務工經商，勢必影響對老人的供養。（3）隨著農民觀念和家庭規模的變化，傳統的大家庭模式正在被核心家庭模式所取代，家庭養老的保障功能正在弱化。

　　（三）農村養老保障制度的管理水平較低

　　事實上社會保障制度的管理一直都是一項技術和管理水平要求都很高的工作，既有商業保險的技術難度，又存在著依法實施的政策難度，對管理水平的要求也很嚴格，按照國際上通用的做法就是管理、繳費和實施的使用三權分離，互相監督，這樣才能保障養老保險基金的安全性、流動性和收益性，使保障基金的保值增值過程更加順利，使基金的運營更加暢通；但就我國現行的農村保障基金的管理辦法卻是管理、繳費和實施使用三權集于一身，缺乏有效的監督管理機制，擠占、挪用、貪腐、揮霍農村養老保障基金的現象時有發生。

　　（四）農村養老保障的現行制度和法規與農村經濟的發展不協調

　　從現狀來看，我國現行農村養老保障的制度和法規與我國農村經濟的發展并不協調，主要表現在以下幾個方面：首先，農民的養老保障制度主要是以土地為中心的正規保障。近幾年來，隨著城市化進程的加快，農民人均可耕地面積逐年減少，大量農村人口離開土地涌入城鎮，使得農村土地的保障功能正在不斷弱化。其次，新型的社區養老和商業養老保障模式僅僅在少數經濟比較發達的地區和農村較富裕的家庭存在，很難推廣普及。與此同時，我國老齡化的步伐正在加快，老年人比重達7.51%的農村老齡化壓力更加不言而喻。

　　四、構建新型農村養老制度之我見

　　“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，這是孟子所描述的理想社會的一幕，也是中國幾千年來被繼承和發揚光大的優良傳統。在倡導“以人為本”、構建和諧社會、扎實穩步推進社會主義新農村建設的今天，切實解決廣大農村老年人口的養老問題，無疑更是題中應有之義。因此，必須在現有的農村社會保障基礎上，針對日益嚴峻的農村老齡化趨勢，基于現實國情，構建新型的多元化農村養老制度。

　　1.加快推進農村社會養老體系建設，著力解決當前農村老人的養老問題。當前在經濟和生活上需要得到政府和社會幫助的農村老年人口在逐年增加，因而，逐步由傳統的家庭養老過渡到家庭養老和社會養老并舉，再過渡到社會養老，這將是農村養老的一大趨勢，也是一個長期的過程。要順利實現這一過渡，政府的參與程度是一個非常關鍵的因素，同時必須要解決好兩大問題。

　　一是農村養老資金的來源，即農村從家庭養老到社會養老的轉換成本該由誰來負擔的問題。對于老人，子女盡孝是天理人倫的要求，而政府盡到應盡的責任同樣不容推卸。那些風燭殘年的老人，在年富力強的時候為國家和農村集體經濟的發展貢獻過自己的勞動和智慧，當他們因年老而失去勞動能力的時候，國家和集體有責任回報他們一個有保障、有尊嚴的晚年生活。政府可以通過整合用于農村的各類財政投入，加大對農村養老的財政補貼。同時，還應深化農村土地制度改革，發揮土地的生產要素功能和社會保障功能，使農村養老得以獲取相對穩定的資金來源。

　　二是當前農村養老保障的供給水平，即如何建立與經濟發展相適應的分層次的農村社會養老保障體系的問題。要在鞏固家庭養老的基礎上，首先完善已有的“五保戶”制度，加快敬老院建設，逐步建立以集中供養為主、輔之以分散供養的農村五保供養新模式，提高“五保”老人的生活水平和保障質量；其次，要進一步擴大老年人口生活補助的享受范圍，降低年齡限制條件，使沒有享受城鎮養老保險的農村老人都能領取適當的補助金來保障生活；再次，要通過與計劃生育政策相結合的計生養老等形式，彌補起步階段農村養老保障水平偏低、保障內容單一的局限。另外，在生活上，要特別關注“空巢老人”的養老問題。

　　2.分類建立和完善農村社會養老保險制度，盡早籌劃未來農村老人的養老問題。社會保險是經濟社會運行的穩定器，要真正解決農村的養老問題，必須依托于建立切合我國農村實際的現實可行的農村養老保險制度。應因人制宜，針對不同身份的農村勞動力，根據其經濟社會屬性和負擔能力的不同，分層次建立和完善農村社會養老保險制度。同時，在制度設計時，既要考慮農村養老社會保險制度本身的特殊性，也要考慮農村養老社會保險與城鎮養老社會保險制度在未來接軌的問題。

　　3.大力發展農村“家政型”養老服務機構，構建具有農村特色的“居家養老”模式，滿足“空巢老人”的養老需求。受農村條件的限制，目前在農村開展社會化養老服務尚存在三大不同于城市的制約因素：一是受根深蒂固的“養兒防老”傳統思想的影響，一些老人不愿意離開家到敬老院去養老，而子女送父母去敬老院等間接養老方式也可能會受到不盡孝道的譴責；二是農村衛生保健服務機構以及菜場、自來水、煤氣等生活設施的不完善，使得農村老人的生活更加不方便，有錢也難以買到需要的生活必需品和服務；三是由于農村青壯年大部分外出打工，留在農村的主要是老人和小孩，缺少足夠的提供養老服務的勞動力。

　　為破解上述制約因素，一是需要政府加強對發展農村養老社會化服務的組織引導和推動，加強～宣傳，逐漸在農村形成社會化養老氛圍，并制定對農村養老中介服務機構的扶持和優惠政策，給予社會辦養老機構一定的財政補貼以及在貸款和稅收等方面的政策傾斜，提高政策吸引力，以調動社會力量和民間資本參與農村養老事業的積極性。二是要根據農村的環境和消費水平，選擇一種適宜的農村社會化養老服務模式。“居家養老”主要針對生活基本能夠自理的老人，滿足了多數農村老年人在家安度晚年的心愿和需求，經濟成本較低，有利于農村養老實現可持續發展。三是要為農村養老服務培養足夠的家政服務人員。目前，許多農民工在45歲以后由于身體不能適應繁重的體力勞動，從城市返回農村，而年輕人則基本在外務工經商，因此45歲至65歲的身體健康的中老年人可以成為農村“居家養老”所需要的家政服務人員的主力軍。四是要根據社會主義新農村建設的總體規劃，加強農村醫療、交通、生活設施和文化娛樂的建設，提高農村的社會化服務能力，進一步完善農村居家養老的社會支持系統。

　　五、小結

　　我國現擁有8億多農民，加快建立健全農村養老保障制度是社會主義新農村建設的重要組成部分，也是構建社會主義和諧社會的有力保障。隨著我國市場經濟體制的建立，農村的經濟結構和農民生活方式都發生了改變，農村勞動力的流動與轉移，農村人口老齡化與家庭小型化的趨勢等，都決定了農村傳統的以家庭保障為主的保障方式已難以為繼。建立農村養老保障制度要與我國的實際國情相結合，要與現實的財力、物力和農村的經濟發展水平相適應，著眼于農村面臨的實際情況和存在的問題，具體問題具體分析，在中國人口老齡高峰到來之前切實解決好農民的養老保障問題，把社會主義新農村建設全面推進到一個嶄新的階段。

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