全國特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建培育情況調(diào)研報告
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今年下半年以來，相關(guān)部委密集出臺政策措施大力推進特色小鎮(zhèn)發(fā)展，各地也積極開展培育特色小鎮(zhèn)的探索嘗試。新華社經(jīng)濟分析師近期在多地調(diào)研了解到，當前各地培育創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)尚處于起步階段，地區(qū)間發(fā)展水平高度分化。應警惕部分地區(qū)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中一哄而上現(xiàn)象的出現(xiàn)，避免形成重數(shù)量、輕質(zhì)量的傾向，進而造成新的難以消化的房地產(chǎn)庫存。
各地創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)尚處起步階段，地區(qū)間發(fā)展水平高度分化
今年下半年以來，相關(guān)部委密集出臺政策措施大力推進特色小鎮(zhèn)發(fā)展。7月份，住建部等三部委發(fā)文，決定在全國范圍開展特色小鎮(zhèn)培育工作，計劃到2020年培育1000個左右的特色小鎮(zhèn)。10月中旬，住建部公布了第一批共計127個中國特色小鎮(zhèn)名單。隨后，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的指導意見》。
“按照三部委的文件，相當于我國600多個城市，每個城市至少要建1個特色小鎮(zhèn)，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)量多面廣。”南京大學社會學院教授閔學勤分析指出。
在政策推動下，各地積極開展培育特色小鎮(zhèn)的探索嘗試。自2015年1月浙江省提出創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略以來，以夢想小鎮(zhèn)、云棲小鎮(zhèn)為代表的一批特色小鎮(zhèn)成為浙江經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級進程中的新亮點。
今年6月，福建省政府出臺《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導意見》，正式開啟了全省特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建工作;9月，福建公布全省首批28個特色小鎮(zhèn)名單。
以安徽安慶市岳西縣溫泉鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)入選第一批中國特色小鎮(zhèn)名單。目前，安徽省住建部門已進行了現(xiàn)場調(diào)研，對其規(guī)劃建設(shè)工作給予指導性意見。下一步，溫泉鎮(zhèn)將力爭打造成為全省首批特色小鎮(zhèn)示范點。
專家指出，目前各方參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱情高漲，預計未來幾年將迎來快速發(fā)展期。但整體來看，大部分地區(qū)培育創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)尚處于起步階段，不同地區(qū)的發(fā)展水平差異較大。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令表示，高度分化是當前全國發(fā)展特色小鎮(zhèn)的主要特征，概括來講分為五類：一是東南沿海地區(qū)部分小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為中小城市，面臨城鎮(zhèn)管理體制的束縛和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的挑戰(zhàn);二是大城市周邊的小城鎮(zhèn)，正在成為逆城市化的新空間，開始被資本追逐;三是中部絕大部分小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，無法充分吸納農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)移，非城市群范圍內(nèi)小城鎮(zhèn)難以做大;四是西部和東北地區(qū)部分小城鎮(zhèn)人口和經(jīng)濟空間萎縮;五是過去十年間發(fā)展起來的資源型強鎮(zhèn)，隨著資源價格下跌，問題頻現(xiàn)。
簡單照搬國內(nèi)外先進發(fā)展模式、房地產(chǎn)開發(fā)較快而配套設(shè)施建設(shè)不足等問題凸顯
雖然當前多數(shù)特色小鎮(zhèn)還在規(guī)劃建設(shè)當中，但是從內(nèi)涵到外延都在發(fā)生偏離甚至變味的“特色小鎮(zhèn)”日益多見，凸顯簡單照搬國內(nèi)外先進發(fā)展模式、房地產(chǎn)開發(fā)較快而配套設(shè)施建設(shè)不足等問題，需要引起高度重視。
第一，生搬硬套國內(nèi)外先進地區(qū)發(fā)展模式，培育建設(shè)過程中重數(shù)量、輕質(zhì)量傾向明顯。國內(nèi)特色小鎮(zhèn)發(fā)源于浙江，而浙江的靈感則來自于國外。因而，多地創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)紛紛學習借鑒浙江和歐美成功經(jīng)驗。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些地方本末倒置，舍棄自身特色，簡單模仿歐美小鎮(zhèn)、生搬硬套浙江做法。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令認為，與歐洲小城鎮(zhèn)已完成城鎮(zhèn)化任務、大多以服務業(yè)為主導不同，我國小城鎮(zhèn)建設(shè)首先需要解決城鎮(zhèn)化問題，因而，歐洲先進發(fā)展模式不能簡單地照搬照抄。而在國內(nèi)，浙江的原則和理念適用于其他地方，但具體做法的可復制性有限。因為浙江市場經(jīng)濟發(fā)展程度、民營經(jīng)濟發(fā)展水平全國領(lǐng)先，政府服務意識較強。
浙江省委政策研究室研究員于新東指出，找準特色要避免兩種傾向，一是舍近求遠、崇洋媚外和生搬硬套，沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，硬招商引資;二是選擇性“失明”，以為當?shù)責o特色可尋、可挖掘。
“屬于小鎮(zhèn)自己的山水風光、風俗人情、土特產(chǎn)品、鎮(zhèn)街小巷、獨特經(jīng)濟、個性產(chǎn)業(yè)、人文歷史皆可為特色。”浙江省發(fā)改委副主任翁建榮表示。
值得注意的是，在國家鼓勵政策的帶動下，有些地區(qū)開始出現(xiàn)比拼數(shù)量、定位雷同的現(xiàn)象。例如，東部某縣政府一下子要推出6個特色小鎮(zhèn)，涉及制造業(yè)、服務業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、風情旅游等多個方面。
“什么概念都往特色小鎮(zhèn)里裝是不對的。”中國城鎮(zhèn)化促進會副主席兼秘書長陳炎兵指出，特色小鎮(zhèn)首先是鎮(zhèn)，或是小城，不能是公園、旅游景點、甚至房地產(chǎn)開發(fā)項目，也冠上特色小鎮(zhèn)的名字。特色小鎮(zhèn)應在保有小鎮(zhèn)基本元素基礎(chǔ)上創(chuàng)造特色。需要避免建設(shè)過程中一哄而起，引發(fā)新一輪人為造城運動。
第二，以傳統(tǒng)思維謀劃特色小鎮(zhèn)建設(shè)，注重房地產(chǎn)開發(fā)，忽略了配套設(shè)施建設(shè)。新華社經(jīng)濟分析師調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)仍以工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的傳統(tǒng)思維謀劃特色小鎮(zhèn)建設(shè)，對產(chǎn)業(yè)、文化、社區(qū)等多種功能的融合考慮不足。
中國房地產(chǎn)研究會副會長苗樂如表示，近期的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，沈陽大量的房地產(chǎn)庫存并不在城市里，而在城市周邊的園區(qū)中，發(fā)展特色小鎮(zhèn)不能重蹈部分地區(qū)園區(qū)開發(fā)覆轍。
“需要避免把特色小鎮(zhèn)建成園區(qū)。之所以有的地方園區(qū)發(fā)展難以為繼，主要原因是欠缺生活公共設(shè)施與服務配套。”中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長楊保軍指出，產(chǎn)業(yè)并非特色小鎮(zhèn)最本質(zhì)的內(nèi)容，特色小鎮(zhèn)真正的“特”在于城鎮(zhèn)本身，以人為本的人居環(huán)境。
與此同時，有些地區(qū)創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)，不深入挖掘傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)特色和人文地理環(huán)境，而寄望于商貿(mào)綜合體等項目的新建或重新整合包裝。
在東部某省會城市，一家大型企業(yè)與當?shù)卣炗唴f(xié)議,準備在人口密集的城鄉(xiāng)接合部打造“足球小鎮(zhèn)”,計劃建設(shè)的商業(yè)和住宅項目需要進行大面積拆遷,而作為“準拆遷戶”的當?shù)鼐用駞s覺得,無論是“足球”還是“小鎮(zhèn)”都離自己的'生活很遠。
“不少房地產(chǎn)企業(yè)在尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展過程當中，會從大城市轉(zhuǎn)移出來，到小城鎮(zhèn)尋求出路。現(xiàn)在很多所謂的特色小鎮(zhèn)發(fā)展基本上還是在搞物理空間建設(shè)。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學術(shù)委秘書長馮奎指出，需警惕特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中形成新的房地產(chǎn)庫存。另外，陳炎兵認為，特色小鎮(zhèn)建設(shè)應是一種產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)的可持續(xù)發(fā)展模式。
特色小鎮(zhèn)政策扶持應因地制宜、側(cè)重服務、加強創(chuàng)新
今年以來，從中央到地方紛紛出臺文件推進特色小鎮(zhèn)發(fā)展，特色小鎮(zhèn)正在成為各方加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效平臺，也逐步成為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要抓手。與此同時，部分地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中也出現(xiàn)了重數(shù)量、輕質(zhì)量，注重房地產(chǎn)開發(fā)、忽略配套設(shè)施建設(shè)等問題。
專家認為，應重視發(fā)展特色小鎮(zhèn)在加快新型城鎮(zhèn)化進程中的作用，建議在政策扶持上因地制宜、側(cè)重服務、加強創(chuàng)新，完善相關(guān)土地和金融政策，確保政策連貫性，推進特色小鎮(zhèn)健康持續(xù)發(fā)展。
第一， 政策扶持宜注重因地制宜、側(cè)重服務。
特色小鎮(zhèn)須以特色為本。由于各地自然特色、產(chǎn)業(yè)特色、文化特色千差萬別，發(fā)展階段、客觀條件不盡相同，因此，扶持特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策落腳點應在因地制宜、分類指導。現(xiàn)階段，中西部地區(qū)發(fā)展特色小鎮(zhèn)應側(cè)重深挖既有的小城鎮(zhèn)資源稟賦優(yōu)勢，東部沿海地區(qū)、特別是特大城市周邊可以在存量培育的基礎(chǔ)上適當開展增量創(chuàng)建。具體而言，江浙等東南沿海地區(qū)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化任務基本完成，發(fā)展特色小鎮(zhèn)的主要任務是升級產(chǎn)業(yè)，而在中西部地區(qū)，則需要承擔更多的城鎮(zhèn)化建設(shè)的任務。
中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長楊保軍強調(diào)，不贊成把精力重點放在憑空造鎮(zhèn)。過往的經(jīng)驗顯示，凡是扎根當?shù)貧v史文化資源的，與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟聯(lián)系越密切的，雖然發(fā)展較慢，但是較為持久，反之則失敗的案例較多。
與此同時，需要加快轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)向以“側(cè)重服務”為主。“企業(yè)急需的幫助并非宏觀政策，而是基層政府接地氣的服務。”浙江萬科南都房地產(chǎn)有限公司董事長王海光認為，在特色小鎮(zhèn)的培育過程中，政府應事先引導和規(guī)劃、事中配套服務、事后評估和政策扶持。
此外，發(fā)展特色小鎮(zhèn)應提倡政府引導、市場主導、企業(yè)主體、社會參與，四方形成合力。
專家認為，培育特色小鎮(zhèn)要構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)，政府、市場、資本，包括房地產(chǎn)企業(yè)與創(chuàng)客、投資人等都需參與進來。每個階段的主導主體可以不一樣。推行階段可以是政府主導，但最終企業(yè)才是小鎮(zhèn)的主體。政府要做的工作主要是為主體提供系統(tǒng)化的公共服務和穩(wěn)定的政策環(huán)境，這和原來工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)是完全不同的模式。
第二， 保持相關(guān)政策連貫性。
“三五年形成特色是不可能的，希望相關(guān)政策能夠長期保持一致。”有的基層干部認為，“特色小鎮(zhèn)考核也不能一刀切，不同業(yè)態(tài)發(fā)展對環(huán)境、條件要求差異較大，相對應地，運營模式、建設(shè)目標、評價標準等也應有所不同”。
專家建議，考核時長、考核標準需要與當?shù)靥厣℃?zhèn)的發(fā)展特點相匹配。規(guī)劃建設(shè)的成敗，在于市場的認可與接受，應以此為標準，衡量與檢驗特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建的可行性與成長性。需要注意的是，市場效益不能只看靜態(tài)效益，要看比較后的有說服力的動態(tài)效益，也不能只看即期效益，而要用變化發(fā)展眼光看長遠效益。
第三， 加快推進相關(guān)土地和金融政策的創(chuàng)新。
多位企業(yè)負責人反映，目前發(fā)展特色小鎮(zhèn)建設(shè)所面臨的政策障礙，主要涉及土地和金融兩大方面。藍城房地產(chǎn)建設(shè)管理集團有限公司執(zhí)行總裁傅林江指出，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化，硬性要求蓋高樓不合理。集約用地沒有錯，但相關(guān)容積率規(guī)定不符合特色小鎮(zhèn)發(fā)展實際。”
總部基地全球控股集團董事局主席許為平建議，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革可在特色小鎮(zhèn)當中先行先試。
此外，特色小鎮(zhèn)建設(shè)的投資周期長、回報慢，需要長時間、大規(guī)模的融資支持。平安銀行地產(chǎn)金融事業(yè)部總裁助理羅俊指出，銀行等金融機構(gòu)介入支持特色小鎮(zhèn)建設(shè)的方式，應更多從戰(zhàn)略角度出發(fā)。這就需要帶有股權(quán)性質(zhì)的資金，但是當前金融政策并不配套，商業(yè)銀行法不允許銀行直接進行股權(quán)投資。
專家建議，發(fā)展特色小鎮(zhèn)還應重視農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新。一是“多權(quán)同確”，積極推進林權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)等各類產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記;二是集體資產(chǎn)股份合作制度改革;三是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進入交易市場;四是率先開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試點，探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、擔保等多形式。
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